بررسی انواع مزایای سازمان های بین المللی
مقدمه
مسائل مربوط به مصونیت سازمانهای بینالمللی بویژه در خصوص اختلافات استخدامی بیشترین اهمیت را برای دیوانهای اداری دارد چرا که این دیوانها دقیقاً به منظور حل و فصل اختلاف بین سازمانهای بینالمللی و کارمندان آنها به روشی قابل پیش بینی و منسجم ایجاد شدهاند. به نظر میرسد اقامه دعوا در خصوص اختلافات کارمندان نزد دادگاههای ملّی و حتی شاید نزد دادگاههای دیگر کشورها، حقوق متحد الشکل استخدامی را در معرض خطر قرار میدهد و میتواند باعث اختلاف و پراکندگی میزان و سطح حمایت گردد. به عنوان یک امر ماهوی و شکلی، دادگاههای مختلف ملّی میتوانند برای کارکنان سازمانهای بینالمللی روشهای جبران خسارت، اقامه دعوا و انواع غرامت را مقرّر کنند. همچنین ممکن است دلایل مختلفی تقاضا کنند و حقوق شکلی متفاوتی را پیشنهاد کنند. مصونیت سازمان بین المللی استخدام کننده به منظور اجتناب از این مسائل است. همزمان، وجود یک مکانیزم جایگزین حل و فصل اختلافات استخدامی در قالب دیوانهای اداری بدین منظور است تا از تفسیر متحد الشکل و اجرای قوانین استخدامی داخلی سازمانهای بین المللی اطمینان حاصل شود.
از منظر این خط مشی، رابطه آشکاری بین قلمرو صلاحیتی دیوانهای اداری از یک طرف و مصونیت اعطا شده به سازمانهای بین المللی در موضوعات استخدامی از طرف دیگر وجود دارد. این رابطه در قسمت اول این مقاله به دقت بررسی میشود. علاوه بر بحثهایی در خصوص خط مشی، به چارچوب حقوقی مصونیت قضایی اعطا شده به سازمانهای بین المللی نیز پرداخته میشود و رویه دادگاههای ملی و دیوانهای اداری بررسی میشود. همچنین ممکن است سوالاتی در خصوص مصونیت و صلاحیت دیوانهای اداری پدید آید. کارکنان ناامیدی که به صورت ناموفق نزد دیوانهای اداری شکایت کردهاند تلاش میکند تا به آراء صادره اعتراض کنند. سوال اینکه آیا این امر میتواند مسالهای مربوط به صلاحیت باشد یا خیر؟ یعنی اینکه آیا در این خصوص مکانیزم تجدیدنظر خواهی مقرّر شده یا نه. همچنین مسائل مربوط به مصونیت هنگامی مطرح میشود که طرف دعوا به منظور اعتراض به آراء دیوانهای اداری به دادگاههای داخلی رجوع میکند.
مصونیت سازمانهای بین المللی و دسترسی به دیوانهای اداری
صلاحیت دیوانهای اداری معمولاً مکمّل مصونیت سازمانهای بین المللی خوانده تلقی میشود. از آنجایی که سازمانهای بین المللی در خصوص اختلافات مطرح شده توسط طرف خصوصی از جمله کارکنان از مصونیت برخوردارند، باید مرجع رسیدگی قضایی یا شبه قضایی دیگری در نظر گرفته شود. بنابراین یا دیوانهای اداری ایجاد میشود یا به صلاحیت دیوانهای اداری موجود تن در داده میشود. این رابطه معمولآً به عنوان نتیجه خط مشی مربوط به فراهم کردن امکان دسترسی کارمندان به راههای جبران حقوقی تلقی میشود تا آنها حقوق استخدامی خود را پیگیری کنند ولی به طور روز افزون این مساله به عنوان الزام حقوقی نشات گرفته از تعهّدات قراردادی لازم الرعایه برای سازمانهای بین المللی و همچنین نشات گرفته از تعهدّات حقوق بشری مربوط به دسترسی به عدالت تلقی میشود.
این مساله مربوط به خط مشی در خصوص اینکه سازمانهای بین المللی و به طور خاص سازمانی مانند سازمان ملل باید مقرراتی برای حل و فصل منظم اختلافات استخدامی، قضایی یا شبه قضایی کارکنان خود تهیه کنند قبلاً به وضوح در رای مشورتی دیوان بین المللی دادگستری در قضیه Effect of Awards بیان شده که در آن قانونی بودن ایجاد دیوان اداری سازمان ملل تایید میشود. دیوان در همان اوایل سال 1954 بیان میکند که […] این مطلب که [سازمان ملل] نباید به کارکنان خود هیچگونه راه داوری یا قضایی برای حل و فصل اختلافات آنها با سازمان ارائه کند به سختی با هدف صریح منشور به منظور ارتقاء آزادی و عدالت برای افراد سازگار است".
روشن است که دیوان از الزام قانونی سازمان ملل برای تاسیس دیوان اداری صحبت نمیکند. با این حال میتوان بیان کرد که این سوالی نبوده که نزد دیوان مطرح شود بلکه از دیوان خواسته شده تا در مورد این مساله که آیا آراء این دیوان اداری لازم الاجرا است یا نه، اظهار نظر کند. اینکه آیا به سازمان ملل اختیار تاسیس چنین دیوانی اعطا شده یا خیر مسالهای جانبی است که دیوان بین المللی دادگستری باید به آن پاسخ میداد و البته پاسخ داد. با این حال قابل توجّه است که در متن ذکر شده در بالا، دیوان تلویحاً به یک خواسته ذاتی حقوق بشری در منشور ملل متحد اشاره میکند. دیوان در مییابد که اگر سازمان ملل امکان دادخواهی در خصوص اختلافات کارکنان خود را فراهم نکند این امر با اهداف ملل متحد و منشور "به سختی سازگار" خواهد بود. در اینجا به وضوح بر مفهوم حق دسترسی به عدالت تکیه شده که به طور ضمنی در بحث ممنوعیت استنکاف از احقاق حق در حقوق بین الملل عرفی و در اسناد حقوق بشری معاصر مثل اعلامیه جهانی ملل متحد در خصوص حقوق بشر 1948 و کنوانسیون اروپایی حقوق بشر وجود دارد.
ممکن است رای مشورتی دیوان بیان صرف یک "خط مشی تلقی شود تا با روش حل و فصلی جایگزین بر مشکل مربوط به مصونیت سازمان ملل فائق آید. با این حال ازدیدگاه تاریخی ملاحظاتی وجود دارد که میتواند به عنوان تعهّداتی "محکمتر" برای سازمانهای بین المللی به منظور فراهم کردن امکان دادخواهی حقوقی و دسترسی به عدالت برای کارکنان و دیگر طرفهای خصوصی تلقی گردد. این ملاحظات در اسناد مختلف مربوط به مزایا و مصونیتها که در بردارنده تعهّد ایجاد مکانیزم حل و فصل اختلاف برای افرادی که به دلیل مصونیت سازمانهای بین المللی در برابر اقامه دعوا از دسترسی به محاکم داخلی محرومند، بیانی حقوقی یافتهاند. مثال اولیّه چنین تعهّدی در کنوانسیون مصونیتها و مزایای ملل متحد دیده میشود که از آن به عنوان کنوانسیون عمومی () یاد میشود. در حالیکه این کنوانسیون مصونیت قضایی گستردهای به سازمان ملل اعطا میکند با این حال درخواست میکند تا سازمان ملل مقرراتی را برای ایجاد روشهای مناسب حل و فصل اختلافات [… ] ناشی از قراردادها یا دیگر اختلافاتی که ویژگی حقوق خصوصی دارند و سازمان ملل یک طرف آن قرارداد است وضع کند.
تعهّد یکسانی در کنوانسیون مصونیتها و مزایای سازمانهای تخصصی وجود دارد. به عبارت دقیقتر "تعهّد وضع مقررات مربوط به روشهای مناسب حل و فصل اختلافات" در کنوانسیون عمومی و کنوانسیون خاص (special convention) فقط به اختلافاتی میپردازد که ناشی از قراردادهای حقوق خصوصی است و سازمان ملل نیز در آنها دخیل است و به اختلافات استخدامی نمیپردازد. با این حال واضح است که وضعیت هر دو طرف خصوصی یعنی طرف قرارداد خارجی که در مقررات معاهده پیش بینی شده و کارمندی که ظاهراً مورد بحث قرار نگرفته، تقریباً یکسان است. در هر دو مورد فرد "ضعیف" به دنبال دسترسی به عدالت به منظور اقامه دعوا علیه سازمان بین المللی "قوی" و حمایت شده بوسیله مصونیت است. به همین خاطر اینگونه پیشنهاد شده که تعهدات مربوط به حل و فصل اختلافات موجود در کنوانسیون عمومی و کنوانسیون خاص و دیگر معاهدات مشابه میتواند به مفهوم تکلیفی برای سازمانهای بین المللی در ایجاد دیوانهای اداری باشد.
هم کنوانسیون عمومی و هم کنوانسیون خاص معاهدات چند جانبهای هستند که توسط دولتهای عضو سازمان ملل و سازمانهای تخصصی مورد بحث و نه فقط توسط خود این سازمانها به تصویب رسیدهاند. به عبارت دقیقتر هیچ تعهّد معاهدهای مستقیم به منظور تحقق وظیفه ایجاد مکانیزمهای حل و فصل جایگزین در سازمانهای بین المللی وجود ندارد. با این حال روشن است که سازمان ملل و دیگر سازمانهای بین المللی از مصونیتها و مزایای موجود در کنوانسیون عمومی و کنوانسیون خاص بهرهمندند در نتیجه باید وظایف و تکالیفی غیر صریح و ضمنی را به انجام برسانند. در حقیقت عدم وجود تعهّد مسقیم و شفاف معاهدهای به ندرت مورد بررسی قرار گرفته است. در عوض دادگاهها و دیوانهای بین المللی به طور منظم ارتباط بین مصونیت در برابر اقامه دعوا نزد محاکم داخلی و تعهد سازمان ملل به فراهم کردن روشهای جایگزین حل و فصل اختلافات را همانگونه که در کنوانسیون عمومی ذکر شده تایید میکنند.
مقرّرات دیگری نیز در خصوص مصونیت وجود دارد که بر رابطه بین مصونیت و تعهّد به فراهم کردن حداقل راههای جایگزین به منظور دسترسی به عدالت تاکید میکند.
این امر میتواند با رجوع به برخی از مقرراتی که هدف آنها تضمین منتهی نشدن مصونیت به استنکاف از احقاق حق است نشان داده شود. مثالهای معمولی در خصوص این گونه مصونیت مشروط غیرمستقیم مقرراتی است که سازمان بین المللی را هنگامیکه این مصونیت مانع از روند رسیدگی و دادرسی است به لغو و صرفنظر کردن از مصونیتش متعهّد و ملزم میکند. در حالیکه تصمیم مربوط به "صرفنظر کردن یا صرفنظر نکردن" از مصونیت برعهده خود سازمان است و در نتیجه توسط محاکم داخلی قابل تجدید نظر نیست، روشن است که این شکل از محدودیت ضمنی مصونیت سازمان بین المللی، این نظر را تقویت میکند که خواهانهای احتمالی حداقل حق دسترسی به نوعی از روشهای حل و فصل قضایی یا شبه قضایی اختلافات را دارند.
دسترسی به عدالت برای کارمندان سازمانهای بین المللی به عنوان نگرانی مربوط به حقوق بشر
ضرورت ایجاد روشهای حل و فصل اختلاف به منظور ایجاد تعادل در بحث مربوط به مصونیت سازمانهای بین المللی تنها درخواست برای اجرای عدالت و بی طرفی نیست. با گذشت زمان این عقیده که همه (از جمله کارمندان سازمانهای بین المللی) حق دسترسی به عدالت را دارند به شکل حق دسترسی به محاکم یا حق دسترسی به مکانیزمهای حل و فصل مستقل و بی طرفانه اختلاف نمود پیدا کرده است.
سازمانهای بین المللی منطقهای مانند جامعه اروپا و اتحادیه اروپا به تدریج این عقیده را تایید کردهاند که آنها نه فراتر از قانونند و نه از تعهدات حقوق بشری مبرا هستند چرا که اسناد موسس آنها در بردارنده این مسائل نیست. دیوان اروپایی حقوق بشر در حال گسترش و بسط رویه قضایی ای است که بیان میدارد حقوق بشر به صورت غیرمستقیم الزام آور است چرا که این حقوق بخشی از اصول کلی حقوقی را تشکیل میدهد که بر تمامی تابعان حقوق بین الملل تحمیل میشود. از آغاز شکل گیری جامعه اروپا در اواخر دهه 1960 و اوایل دهه 1970، رویهقضایی مربوط به حقوق اساسی این جامعه به وضوح این توان را داشت تا تاثیری سرایت کننده بر دیگر سازمانهای بین المللی بگذارد که اینگونه نیز شد. در حالیکه در خصوص ملزم بودن سازمان ملل و بویژه شوای امنیت به حقوقی بین الملل عام و درنتیجه ملزم بودن آنها به تعهّدات حقوق بشری که بخشی از اصول کلی حقوق و عرف است مباحثی طولانی وجود دارد، با این حال عقیدهای تقریباً کلی بوجود آمده که بنابر آن سازمانهای بین المللی به طور کلی ملزم به حقوق بین الملل هستند.
در حقیقت این مفهوم که حقوق بشر برای سازمانهای بین المللی لازم الرعایه است در رویّه قضایی بسیاری از دیوانهای اداری تایید شده است. دیوان اداری سازمان ملل متحد و دیوان اداری سازمان بین المللی کار هر دو دیدگاه دیوان اروپایی حقوق بشر را تایید کردهاند که مطابق با آن اصول کلی حقوقی که دربردارنده تعهدات مربوط به حقوق بنیادین است میتواند مکمل قواعد و آئین نامههای سازمان در خصوصی کارمندان آن و البته در حدود صلاحیت آن سازمان باشد.
تا جایی که بتوان حق دسترسی به محاکم را در نظر گرفت، همانگونه این مطلب حداقل به طور ضمنی در اعلامیه جهانی حقوق بشر، میثاق حقوق مدنی و سیاسی و کنوانسیون اروپایی حقوق بشر آمده و بخشی از حقوق بشر عرفی را تشکیل میدهد، مشخص است که سازمانهای بن المللی وظیفه دارند تا در مواردی که علیه آنها اقامه دعوا میشود امکان دسترسی به دادگاه را فراهم کنند و اگر موفق به انجام این کار نشوند در خصوص اصرار بر داشتن مصونیت از تعقیب در محاکم داخلی با مشکلاتی مواجه خواهند شد.
این دیدگاه توسط دیوان اروپایی حقوق بشر و در دو رای 1999، Waite and Kennedy , Bear and Regan مطرح و تدوین شد. اگر چه دیوان اروپایی حقوق بشر تایید کرد که مصونیت سازمانهای بین المللی "ابزاری ضروری درجهت تضمین کارکرد صحیح و فارغ از دخالت یکجانبه هر یک از دولتهاست" با این حال اینگونه حکم کرد که عامل اساسی در تعیین اینکه آیا اعطای (…) مصونیت قضایی مجاز است یا خیر به این بستگی دارد که ببینیم آیا خواهانها از روش منطقی جایگزین به منظور حمایت موثر از حقوق خود طبق کنوانسیون برخوردار بودهاند یا خیر؟
اگر چه دیوان اروپایی حقوق بشر ویژگیهای این "روش منطقی جایگزین" را توضیح نداده و اگر چه وجود دادگاهی دیگر را به عنوان پیش شرط اساسی مصونیت قرار نداده و فقط آنرا به عنوان "عاملی اساسی" تلقی کرده، با این حال قرار دادن این شرط برای اعطای مصونیت به سازمان بین المللی، زمینه مساعدی را در رویّه قضای بعدی محاکم مختلف ملّی در اروپا ایجاد کرده است.
اصل کلی حقوقی که مطابق با آن کارمندان سازمانهای بین المللی باید به نوعی از روشهای حل و فصل اختلافات استخدامی دسترسی داشته باشند توسط دیوانهای اداری تایید شده است. مهمترین پرونده در این خصوص همان رای دیوان اداری سازمان بین المللی کار در قضیّه Chadsey است که در آن دیوان بر این اصل تکیه میکند که هر کارمند در صورت اختلاف با کارفرما، مورد حمایت برخی از آیینهای مربوط به تجدیدنظرخواهی است. در پرونده بعدی یعنی پرونده Rubio دیوان اداری سازمان بین المللی کار به طور وسیعتری از این اصل سخن میگوید و بیان میکند که "کارمند یک سازمان بین المللی مستحق برخورداری از قضاوت بی طرفانه یک دیوان بین المللی در خصوص اختلافات خود با کارفرماست".
دیوان اداری سازمان ملل در پرونده Teixera صراحتاً به پرونده Chadsey استناد کرد. در این پرونده سازمان ملل حدوداً برای مدت سه سال از پذیرش رجوع به داوری در خصوص اختلاف پیش آمده با یکی از اعضای غیرکارمند امتناع میکرد. این دیوان با در نظر گرفتن وظیفه سازمان ملل در فراهم کردن روشهای مناسب حل و فصل اختلاف، مذکور در مادّه VII بخش 29 کنوانسیون عمومی، به پرداخت خسارت ناشی از این تاخیر به نفع خواهان رای داد.
در برخی موارد، دیوانهای اداری قلمرو صلاحیتی خود را به گونهای وسیع تفسیر میکنند تا از وضعیتی که در آن ممکن است خواهان از حق دسترسی به حل و فصل اختلاف محروم شود اجتناب کنند. از همان پرونده Irani در سال 1971 بود که دیوان اداری سازمان ملل حوزه صلاحیتی خود را به اختلافات مربوط به اعضاء غیرکارمند نیز گسترش داد. بیان شد که اگر چه دیوان برای رسیدگی به این پرونده صالح است با این حال تضمینی برای حفظ حقوق خواهان از جهت مسائل مربوط به آیینهای تجدیدنظر خواهی وجود ندارد. ضمن اینکه مادّه 5 قرارداد بین خواهان و سازمان [به منظور ایجاد ساز و کاری مناسب جهت استماع دعوا و صدر رای] نیز مورد توجه قرار نگرفت.
در پروندههای Salaymeh,و Zafari دیوان اداری سازمان ملل قلمرو صلاحیتی خود را به منظور امکان اقامه دعوا توسط کارکنان محلی UNRWA گسترش داد. در شرایط معمولی این امر وظیفه دیوان اداری سازمان ملل نبود بلکه در حقیقت هیات ویژهای از داوران وجود داشت که برای رسیدگی به این دعاوی صالح بود. با این حال صلاحیت این هیات ویژه بسیار محدود بود و اساساً به بررسی دقیق قانونی بودن اختتام قرارداد استخدامی مربوط میشد. در پرونده Zafari خواهان اینگونه استدلال کرد که پایان استخدام او باید به عنوان بازنشستگی داوطلبانه پیش از موعد تلقی شود در حالیکه درپرونده Salaymeh خواهان از این امر شکایت داشت که محاسبه حق بازنشستگی او در صندوق بازنشستگی UNRWA اشتباه بوده است. دیوان اداری سازمان ملل در هر دو مورد اینگونه اظهارنظر کرد که هیات ویژه داوران فاقد صلاحیت برای رسیدگی است از نظر دیوان Zafari (خواهان) "از هر گونه امکان اعتراض به تصمیم کمیسیونر UNRWA محروم بوده" و "عدالت واقعاً مورد انکار قرار گرفته است" . دیوان اداری سازمان ملل به خصوص به رای مشورتی ICj در قضیه Effect of Awards و قضیه رای دیوان اداری سازمان بین المللی کار در خصوص شکایتهای مطرح شده علیه یونسکو استناد میکند مطابق با این دو رای مشورتی "استدلالهای استنتاج شده از بحث مربوط به حاکمیت کشورها که ممکن است به نفع تفسیر مضیّق مقررات حاکم بر صلاحیت دیوان رسیدگی کننده به اختلاف بین دولتها به آن استناد شود برای اعمال و اجرا در خصوص رسیدگی به شکایت یک کارمند رسمی علیه سازمانی بین المللی در یک دیوان اداری مناسب نیست". بر این اساس دیوان اداری سازمان ملل تصمیم گرفت تا خلاَ حقوقی آییننامهها و قواعد کنونی مربوط به کارکنان را پر کند. این دیوان این مطالب را مورد توجه قرار داد که "در صورت عدم وجود آئینهای رسیدگی حقوقی در قواعد آئیننامههای مربوط به کارکنان، همان صلاحیت دیوان که در آراء قبلی ذکر شده به قوت خود باقی خواهد ماند".
تقویت تدریجی این عقیده که سازمانهای بین المللی به منظور فراهم کردن دسترسی کارکنان خود به روشهای حل و فصل اختلاف ملزم به تعهدات حقوق بشری هستند در عقاید برخی دیگر از سازمانهای بین المللی نیز نمود پیدا کرده به این ترتیب که استقرار دیوانهای اداری مکمل یک تعهد حقوقی بین المللی است.مثلاً هنگامیکه دیوان اداری بانک جهانی در سال 1980 تاسیس شد، گزارش توضیحی رسمی این دیوان به اصلی اشاره میکرد که در بسیاری از سیستمهای حقوق داخلی مورد پذیرش قرار گرفته بود و در اعلامیه جهانی حقوق بشر نیز مجدداَ تایید شده بود و اینگونه مقرر میداشت که هر جا که صلاحیت اداری اعمال شود باید تشکیلاتی باشد تا به طور عادلانه به رسیدگی بپردازد و روند رسیدگی مناسبی را برای طرف زیاندیده در موارد بروز اختلاف رعایت کند.
تصمیمات محاکم ملّی
علاوه بر این محاکم ملّی در اعطای مصونیت به سازمانهای بین المللی ملاحظات حقوق بشر فاصله نیز در نظر میگیرند. به طور سنتی ، محاکم داخلی دعاوی اقامه شده کارکنان علیه سازمانهای بین المللی را تنها با استناد به مصونیت مطلق یا کارکردی که به صورت قاعدهمند به این سازمانها اعطا میشده، رد میکردند. حتی در جاییکه مصونیت به صورت صریح اعطا نشده، محاکم داخلی معمولاً اختلافات کارکنان با سازمان را خارج از قلمرو صلاحیت خود میدانستند. مثالی مناسب در این خصوص پرونده Mendaro v. The World Bank است که اصلی ترین پرونده آمریکا در خصوص اختلافات استخدامی درون بانک بین المللی ترمیم و توسعه به حساب میآید. مقررّه قابل اعمال در سند موسّس بانک بین المللی ترمیم و توسعه در خصوص مصونیت یا عدم مصونیت این بانک در باب مسائل استخدامی روشن نیست. با این حال دادگاه آمریکا این مقرّره را به گونهای تفسیر کرد تا فقط اقامه دعوا در خصوص امور خارجی بانک مجاز باشد و در نتیجه به مصونیت بانک در برابر دعاوی مربوط به اختلافات استخدامی رای داد مطابق با نظر این دادگاه اعضای بانک فقط قصد دارند از مصونیت خود در مقابل بدهکاران، بستانکاران، سهامداران و دیگر خواهانهای احتمالی صرف نظر کنند تا بدین ترتیب بانک به اهداف مندرج در اساسنامه خود دست یابد. از آنجاییکه لازم نیست بانک از مصونیت خود در برابر دعاوی کارکنان که از اختلافات اداری داخلی ناشی شده صرفنظر کند، این مصونیت صریحاً در صورت کوتاهی اعضا در صرفنظر کردن از آن به قوت خود باقی خواهد ماند.
دادگاه تجدید نظر D.C در خصوص اختلافات استخدامی به صراحت بیان کرد که هدف از مصونیت در برابر اقامه دعوای کارکنان، ریشه در ضرورت حمایت از سازمانهای بین المللی در برابر کنترل یکجانبه فعالیتهای سازمان توسط کشوری است که آن سازمان در قلمرو اوحضور دارد.
با این حال اخیراً محاکم ملی در بررسی "تاثیر حقوق بشری" تصمیمات مربوط به اعطاء مصونیت احتیاط کردهاند. این احتیاط و تذکر حقوقی اشکال و صورتهای گوناگونی دارد. دادگاهها ممکن است به این نتیجه برسند که راههای دیگری همچون دیوانهای اداری یا داوری دردسترس خواهان وجود دارد و در نتیجه اعطای مصونیت به سازمان بین المللی حق بنیادین خواهان در دسترسی به محکمه را نقض نمیکند. تصمیمات رادیکالتر (تندروتر) تصمیماتی است که اعطا مصونیت را رد میکنند چرا که در این موارد هیچ گزینه دیگری برای خواهان برای رجوع به دادگاه وجود نداشته است.
روشن است که "ارزیابی تاثیر حقوق بشر" در چند کشور اروپایی بخصوص از رویّه قضایی دیوان اروپایی حقوق بشر در پرونده Waite and kennedy الهام گرفته شده است. در پرونده "انرژیهای نو و محیط زیست علیه آژانس فضایی اروپا"، که در بلژیک مطرح شد، وجود راهی جایگزین به منظور رسیدگی حقوقی در راسی مربوط به مصونیت دارای اهمیت بود چرا که دادگاه اینگونه حکم کرد که به منظور اعطای مصونیت به آژانس فضایی اروپا باید برای خواهان امکان رجوع به روشهای حقوقی جایگزین وجود داشته باشد. در حقیقت از آنجاییکه چنین رسیدگی حقوقی جایگزین وجود داشت و با معیار و ملاک "راههای منطقی جایگزین" که توسط دیوان اروپایی حقوق بشر توسعه داده شده بود، سازگار و منطبق بود، دادگاه بلژیک دعوا را نپذیرفت و آنرا رد کرد.
همچنین دیوان عالی فدرال سوئیس وجود راههای جایگزین حل و فصل اختلافات را به عنوان مسالهای مهم در تصمیم گیری در خصوص مصونیت سازمانهای بین المللی تلقی کرده است. پرونده "کنسرسیوم علیه شورای فدرال" پروندهای نسبتاً پیچیده بود که اعتراض به تصمیم دولت سوییس در خصوص عدم اعمال حمایت دیپلماتیک از یک شرکت سوئیسی را در برداشت و درخواست میکرد تا بدین ترتیب سازمانی بین المللی با رسیدگی به اختلاف به صورت داوری موافقت کند. دیوان عالی سوییس از یک طرف "تعارض" بین مصونیت در برابر اعمال صلاحیت سازمانهای بین المللی و از طرف دیگر حق دسترسی به دادرسی عادلانه تا جاییکه به حق بنیادین دسترسی به محکمه مربوط میشد را به عنون یکی از مسائل بسیار مهم در این بحث تشخیص داد. دیوان فدرال سوییس با استناد آشکار به رای دیوان اروپایی حقوق بشر در پرونده Waite and kennedy اینگونه حکم کرد که سیستم رویه داوری که در مفاد عمومی قرارداد آمده در مطابقت با تعهّدات اساسی پیش بینی شده است و حق دادرسی منصفانه را همانگونه که در مادّه 6 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر ذکر شده برآورده و اجابت میکند.
همچنین دادگاهها در زمان اقامه دعوا توسط کارکنان یا در زمان اقامه دعوا در خصوص دیگر اختلافات استخدامی بر ملاحظات مشابهی تکیه کردهاند. وجود مکانیزیمی داخلی برای حل و فصل اختلافات استخدامی مسالهای اساسی در پرونده "pistelli علیه موسسه دانشگاه اروپایی" در خصوص رای مربوط به مصونیت در دادگاههای ایتالیا بوده است. دیوان عالی ایتالیا اقامه دعوا توسط کارمند موسسه را نپذیرفت و اینگونه حکم کرد که مصونیت این موسسه حق بنیادین دسترسی به محکمه را نقض نکرده است چرا که راه حقوقی جایگزین به منظور حل و فصل اختلاف که همان کمیسیون داخلی برای اختلافات کارکنان است وجود داشته است.
بخصوص پیشرفت رویه قضایی در فرانسه آموزنده است. در ابتدا دادگاههای فرانسه به طور معمول دعاوی استخدامی علیه سازمانهای بین المللی را نمیپذیرفتند. مثلاً در پرونده "Hintermann علیه اتحادیه اروپای غربی"، دیوان عالی فرانسه با اعطای مصونیت، ادعای معاون سابق دبیرکل این اتحادیه مبنی بر اینکه مصونیت سازمان در برابر اقامه دعوا باعث نقض حق او طبق بند یک ماده 6 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر شده را نپذیرفت. با این حال دیوان عالی در گزارش سالانه خود در سال 1995 این مساله را مطرح کرد که آیا مصونیت سازمان میتواند به استنکاف از احقاق حق منجر شود یا خیر، در حالیکه میتوان با اولویت قائل شدن برای کنوانسیون اروپایی حقوق بشر از چنین امری اجتناب کرد.
در دیگر موارد، دادگاههای فرانسه هنگامیکه خواهان از دسترسی به دادگاه جهت طرح دعوا محروم بودن، از اعطای مصونیت به سازمان بین المللی خودداری کردهاند. مثلاً در پرونده UNESCO v. Boulois دیوان عالی فرانسه دفاع یونسکو مبنی بر داشتن مصونیت را با استناد مستقیم به کنوانسیون اروپایی حقوق بشر رد کرد، دیوان عالی اینگونه نظر داد که اعطای مصونیت "به صورت اجتناب ناپذیری باعث ممانعت [خواهان] از اقامه دعوا نزد دادگاه میشود." این وضعیت مغایر با نظم عمومی است چرا که باعث استنکاف از احقاق حق و نقض مفاد بند یک مادّه 6 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر میگردد.
اخیراً دادگاههای فرانسه در خصوص مسائل استخدامی بر این روش رادیکال تکیه کردهاند. مثال معروف این تحوّل همان اقامه دعوا توسط کارمند سابق بانک آفریقایی توسعه است که به دلیل اینکه دیوان اداری این بانک پس از اخراج او تاسیس شده بود و در نتیجه برای رسیدگی به دعوای او فاقد صلاحیت بود، این کارمند نتوانست برای طرح دعوا به دیوان اداری این بانک مراجعه کند. در پرونده بانک آفریقایی توسعه علیه M.A.Degboe" ، دیوان عالی فرانسه اینگونه حکم داد که عدم امکان دسترسی به دادگاه، خود استنکاف از احقاق حق به شمار میرود. بنابراین سازمان بین المللی خوانده مستحق داشتن مصونیت نیست. بانک آفریقایی توسعه یک سازمان بین المللی منطقهای است که دفتر مرکزی آن در ابیجان (پایتخت ساحل عاج) قرار دارد و بیشتر اعضای آن دولتهای آفریقایی هستند. فرانسه نیز عضو غیرمنطقهای این سازمان است. به احتمال فراوان دیوان عالی فرانسه به دلیل غلبه اعضاء غیر اروپایی این بانک به بند یک ماده 6 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر استناد نکرده است ولی در عوض به مفهوم "نظم عمومی بین المللی استناد کرده که در بردانده ممنوعیت استنکاف از احقاق حق است.
. اینکه آیا محاکم داخلی به طور صحیح و به درستی به بررسی و ارزیابی کفایت و کارایی سطح حمایت حقوقی ارائه شده به کارکنان توسط دیوانهای اداری یا دیگر مکانیزمهای حل و فصل اختلاف میپردازند یا خیر، ممکن است در برخی موارد قابل بحث باشد. اگر چه ممکن است این دادگاهها در خصوص بررسی کیفیت حمایت حقوقی جایگزین از روی احترام برخورد کنند با این حال در برخی مواقع برای زیر سوال بردن کفایت و کارایی راههای جایگزین بسیار مشتاق هستند. نکته مهم این است که پیشرفت واضحی در رویّه قضایی دادگاههای داخلی برای رها کردن دیدگاه سنتی در خصوص مصونیت سازمانهای بین المللی وجود دارد چرا که مطابق با این دیدگاه سنتی صدور حکم صرفاً براساس مقررات قابل اعمال مربوط به مصونیت و بدون توجه به تاثیر این آراء بر حقوق بشر صورت میگیرد . مفهوم حقوق بشری دسترسی به عدالت یا دیگر مفاهیم مشابه موجود در حقوق بین الملل عرفی یا قوانین اساسی ملی در خصوص دسترسی به محاکم قضایی، نقش مهمی در این تصمیم دارند که آیا به یک سازمان بین المللی مصونیت اعطا شود یا خیر.
. مصونیت دیوانهای اداری و امکان اعتراض به تصمیمات آنها در محاکم داخلی
. صرفنظر از ارتباط بین مصونیت قضایی سازمان بین المللی و وجود مکانیزمهای جایگزین حل و فصل اختلاف مثل دیوانهای اداری، موضوع دیگری در خصوص مصونیت وجود دارد که عبارت است از مساله مربوط به مصونیت خود این دیوانهای اداری و اینکه آیا و تا چه حدی آراء این دیوانها میتواند توسط دادگاهها یا دیوانهای ملی یا بین المللی مورد اعتراض و بررسی قرار گیرد.
. واضح است که تجدیدنظر قاعده مند از آراء دیوانهای اداری تنها هنگامی ممکن است که اسناد مربوطه حاوی مقرراتی در این خصوص باشند. این اسناد میتوانند تجدیدنظر خواهی را همانگونه که در سیستم سنتی اتحادیه اروپا وجود دارد و در سیستم جدید "اجرای عدالت" سازمان ملل نیز پیش بینی شده مجاز بدانند و حتی روشهای فوق العاده تجدیدنظر خواهی همچون امکان رجوع به دیوان بین المللی دادگستری به منظور کسب نظر مشورتی را اجازه دهند همانگونه که این اجازه به دیوان اداری سازمان ملل و دیوان اداری سازمان بین المللی کار داده شده است.
. در حالیکه مشخص است که دادگاههای ملی شکل مستقیمی از کنترل (مانند آیین های دادرسی مربوط به لغو یا تجدیدظر خواهی) را اعمال نمیکنند، با این حال به نظر میرسد گرایش اخیر محاکم ملی که توسط رویه قضایی نهادهای حقوق بشری مانند دیوان اروپایی حقوق بشر مورد حمایت قرار گرفته میتواند به صورت روز افزون به شکلی ازکنترل غیرمستقیم منجر شود که نه تنها وجود دیوانهای اداری بلکه کفایت و کارایی حمایت قانونی اعطا شده توسط این راههای جایگزین به دادگاههای ملی را ارزیابی کند. اگر همانطور که در بالا بیان شد رویه قضایی محاکم داخلی که ازحقوق بشر الهام گرفته شده آنقدر توسعه یابد تا به تفکری اساسی تبدیل شود، نیاز روز افزونی به بررسی سطح واقعی حمایت اعطا شده توسط دیوانهای اداری بین المللی بوجود خواهد آمد. محاکم داخلی به طور کلی در ارزیابی کیفیت حمایت قانونی اعطا شده به کارکنان دردیوانهای اداری با احترام برخورد میکنند. بااین حال این امر غیرممکن نیست که دادگاههای ملی در اعمال صلاحیت خود مصممتر شوند البته چنانچه شاکی موفق شود دادگاه را متقاعد کند که آیین دادرسیای که آنها در دیوانهای اداری از آن بهرهمند بودهاند کمتر از حد استانداردهای بین المللی است؛ این مطلب به اندازه کافی در پرونده بلژیکی Siedler علیه اتحادیه اروپای غربی نشان داده شده است.
. نتیجه
. رابطه بین قلمرو صلاحیتی دیوانهای اداری و مصونیت سازمانهای بین المللی در مسائل استخدامی که در اصل به صورت یک مساله عملی پدیدار گشته، قصد دارد تا حاکمیت و استقلال حقوق کارکنان سازمانهای بین المللی را تضمین کند که با ملاحظات جدید حقوق بشری و تقاضای روز افزون برای "حکمرانی مناسب" دردرون سازمانهای بین المللی همراه شده است.
. این مفهوم که مصونیت قضایی سازمانهای بین المللی میتواند به وجود راههای منطقی جایگزین مشروط شود تا بدین طریق حمایت موثر از حقوق افرادی که متاثر از فعالیتهای این سازمانها هستند تضمین شود ـ همانگونه که این مطلب توسط دیوان اروپایی حقوق بشر در رای Waiteand kenndy توسعه یافت ـ به صورت فزایندهای توسط برخی از محاکم داخلی به خصوص در اروپا مورد پذیرش قرار گرفته است. در خصوص اختلافات استخدامی، روش حمایت جایگزین معمولاً متضمّن وجود دیوانهای اداری است که در خصوص اختلافات کارکنان دارای صلاحیت هستند.
. این محاکم داخلی به طور فزاینده نه تنها به وجود چنین راههای حمایت جایگزین توجه دارند بلکه به کفایت و کارایی آنها ازمنظر دادرسی عادلانه یا رسیدگی منصفانه نیز توجه میکنند و نباید به عنوان تهدیدی علیه دیوانهای اداری تلقی شوند. در حقیقت در مفهوم گفتگوی روشنفکرانه حقوقی که میتواند در تقویت حقوق بنیادین سهمی داشته باشد، باید از درخواست دیوانهای اداری مبنی بر اصلاح روشهای اجرای عدالت حمایت شود.
فهرست مطالب
مقدمه 1
مصونیت سازمانهای بین المللی و دسترسی به دیوانهای اداری 1
دسترسی به عدالت برای کارمندان سازمانهای بین المللی به عنوان نگرانی مربوط به حقوق بشر 4
تصمیمات محاکم ملّی 7
. مصونیت دیوانهای اداری و امکان اعتراض به تصمیمات آنها در محاکم داخلی 10
. نتیجه 11