1
عنوان:
بررسی و تبیین نهادها و سیستم های نظارتی و مقررات در نظام مالی
تعریف نظارت
نظارت یعنی ،معاینه وبررسی کارهای انجام شده و نظر کردن ونگریستن به آنها به منظور تشخیص این مطلب که مطابق ضوابط صحیح انجام گرفته و به ثمر رسیده است یا خیر؟
درتعریفی دیگر ، نظارت مجموعه اقدامات و عملیات استاندارد شده ای است که به منظور روشن ساختن کمی میزان انحراف امور اجرایی موردنظر از ضوابط برنامه های پیش بینی شده صورت میگیرد.
«نظارت» فعالیتى است که «بایدها» را با «هست ها»، «مطلوب ها» را با «موجودها» و «پیش بینى ها» را با «عملکردها» مقایسه مى کند و نتیجه این مقایسه، تصویر روشنى از تشابه یا تمایز بین این دو گروه از عوامل خواهد بود که در اختیار مدیران سازمان ها قرار مى گیرد.
تعاریف گوناگونى از نظارت و کنترل ارائه شده است که در همه آن ها یک نقطه اشتراک وجود دارد و آن این که نظارت عبارت است از مقایسه بین آنچه هست و آنچه باید باشد.
مراجع و دستگاههای نظارتی:
در ایران بیش از 22 مرجع و دستگاه نظارتی وبازرسی وجود دارد که به طورمستقیم یا غیرمستقیم ،به ویژه برامور پرداختهاو هزینه هابازرسی و نظارت میکنند.مهترین این مراجع که مستقیما وظایف نظارتی مالی ، عملیاتی ،قضایی و حسابرسی صورتهای مالی و بازرسی را به عهده دارند عبارتنداز :
وزارت امور اقتصاد ودارایی،
سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور،
دیوان محاسبات کشور،
سازمان حسابرسی و
سازمان بازرسی کل کشور
انواع نظارت
نظارت قبل و ضمن خرج
نظارت بعداز خرج
نظارت در بخش های دولتی
بخش دولتی یکی از بخشهای مهم در نظام مالی هر کشوری است به جهت اینکه در این بخش سرمایه های زیادی نهفته است و ضرورت دارد که این بخش بخصوص در حوزه معاملات دولتی ،همواره مورد نظارت مستمر و موثر قرارگیرد.
ضرورت نظارت در دو محور اصلی قابل توجه میباشد:
ضابطه مندکردن هزینه های اموال دولتی از طریق قراردادهای دولتی که مانع تعرضات خلاف قانون به حوزه ی اموال دولتی بوده.
پیش بینی نهادها و سازمانهایی که نظارت برفرآیند اموال دولتی را برعهده دارند.
فرآیند نظارت:
فرایند نظارت و کنترل داراى چهار مرحله اساسى است:
1ـ تعیین استانداردها و معیارهایى براى اندازه گیرى
2ـ اندازه گیرى عملیات و عملکرد
3ـ مقایسه عملکرد با استانداردها
4ـ اقدامات اصلاحى.
تعیین استاندارها و معیارهایی برای اندازه گیری:
عبارت است از بیان هدف هاى سازمان در قالب نتایج قابل اندازه گیرى و دقیق. در تعیین استاندارد و معیار، تاکید اصلى بر این است که اهداف سازمان به صورت کمّى و قابل سنجش بیان شوند; چراکه اهدافى که به صورت کیفى بیان گردند، قابل اندازه گیرى و سنجش نخواهند بود و این، نظارت را با مشکل مواجه خواهد کرد. لذا، اهداف کیفى و کلى را باید به صورت هدف هاى ریز و کوچک و به صورت اعداد و ارقام ذکر کرد تا هنگام نظارت بتوان آن ها را مورد ارزیابى و سنجش قرار داد.
در یک تقسیم بندى کلى، مى توان استانداردها را به دو نوع عمده تقسیم کرد:
1ـ استانداردهاى کمّى: استانداردهاى هزینه، درآمد سرمایه، و برنامه از این قبیل است.
2ـ استانداردهاى کیفى: این نوع از استانداردها بر کیفیت تولیدات یا خدمات نظر دارند و مطلوبیت آن ها را تعیین مى کنند.
اندازه گیرى عملکرد و عملیات
یکى از مراحل مهم و اساسى در فرایند نظارت، تهیه و جمع آورى اطلاعات لازم در مورد عملکرد و عملیات است. یک نظام نظارتى بدون در اختیار داشتن اطلاعات کافى، صحیح و به موقع نمى تواند نقش موثرى ایفا کند. از آن جا که نظارت دایمى و مستمر بر عملکرد افراد و یا فرایند کارها، به دلایل متعدد از جمله هزینه و وقت زیاد، امکان ندارد، لازم است که در جمع آورى اطلاعات به نقاط مهم و حساس توجه بیش تر داشته باشیم و اطلاعات مربوط به آن ها را جمع آورى نماییم.
شبکه اطلاعاتى باید طورى طراحى و تنظیم شود که اطلاعات لازم را در اختیار مسوولان قرار دهد، اما از دادن اطلاعات اضافى و زاید بپرهیزد.
پس در این مرحله، دو نکته اساسى وجود دارد: یکى این که نظارت در کجا باشد و دوم این که این اطلاعات به دست آمده به چه اندازه باشد.
مقایسه اطلاعات با استانداردها
مرحله سوم در فرایند نظارت این است که اطلاعات مربوط به عملکرد واقعى و عملیات انجام شده را با استانداردها و معیارها مقایسه و تطبیق کنیم.
مقایسه اطلاعات واقعى با شاخص ها و استانداردها باید به گونه اى باشد که هم قابل فهم باشد و هم امکان تصمیم گیرى و اقدامات اصلاحى را ممکن سازد.
اقدامات اصلاحى
بعداز مقایسه و تطبیق در صورتى که نتیجه حاصل از مقایسه حاکى از آن باشد که پیش بینى ها به درستى عمل شده و عملکرد با استاندارد مطابقت دارد، در آن صورت، هیچ اقدامى لازم نیست. اما اگر نتیجه مقایسه حاکى از وجود انحرافات و مغایرت هایى میان عملکرد واقعى و استاندارد باشد، باید علت یا علت هاى این مساله را جست وجو کرده و در جهت رفع آن ها و انجام اقدامات اصلاحى اقدام کرد.
اگر اختلاف بین نتایج به دست آمده و پیش بینى هاى برنامه زیاد باشد، بهتر است خود برنامه و هدف هاى آن نیز مورد تجدید نظر قرار گیرد.
ویژگى هاى نظارت موثر
1ـ دقت: یکى از ضرورت ها در موثر بودن نظام نظارتى، دقت آن است; یعنى: باید اطلاعات به دست آمده کاملاً دقیق باشند.
2ـ به موقع بودن: نظارت باید به موقع صورت گیرد و گزارش آن باید هرچه سریع تر در اختیار مدیران قرار گیرد تا اقدامات اصلاحى را ـ در صورت نیاز ـ انجام دهند.
3ـ مبتنى بر هدف و برنامه بودن: نظارت موثر، نظارتى است که مبتنى بر هدف و برنامه مشخصى باشد.
4ـ تاکید بر نقاط راهبردى: از آن جا که نظارت بر تمام کارها و عملیات ممکن نیست و چنین کارى ضرورتى هم ندارد، نظارت باید توجه اصلى خود را بر نقاط حساس و راهبردى معطوف دارد. منظور از نقاط حساس و راهبردى نقاطى است که انحراف و اشتباه در آن ها موجب صدماتى سنگین مى شود. بنابراین، نظارت بر آن ها موجب کارایى بیش تر مى شود.
5ـ انعطاف پذیرى: از آن جایى که بیش تر سازمان ها در محیطى پویا و متحوّل کار مى کنند، یک نظام نظارتى خشک و غیر منعطف با آن ها مناسبت ندارد و نظام نظارتى باید به گونه اى باشد که بتواند خود ار با تغییرات و تحولات محیطى منطبق کند.
6ـ مقرون به صرفه بودن: نظارت مستلزم صرف هزینه و زمان است. بنابراین، هزینه اجراى نظارت باید کم تر از فواید حاصل از نظام نظارتى باشد.
7ـ تناسب با مقتضیات: نظام نظارتى سازمان باید طورى طراحى و اجرا شود که با کارها، عملیات و پست هاى گوناگون تناسب داشته باشد; چرا که هر کارى و هر پستى در سازمان نظارت خاصى را مى طلبد و نظام نظارت در صورتى موثر خواهد بود که به این اصل مهم توجه داشته باشد.
8ـ مقبولیت داشتن: نظارت هاى شدید و خشک موجب ایجاد روحیه مقاومت در کارکنان شده، به تضعیف روحیه و کاهش بازدهى منجر مى شود. بنابراین، براى ایجاد یک نظام نظارتى موثر و کارا، رعایت نکات ذیل ضرورى است:
الف ـ حمایت مدیران عالى سازمان; ب ـ اطلاع و اشتراک تمامى مدیران; ج ـ توجیه تمامى کارکنان; د ـ ایجاد ارتباطات مناسب.
9ـ توجه به اهداف سازمان: هدف نهایى از نظارت، رسیدن به هدف هاى سازمان است. جمع آورى اطلاعات، تعیین استانداردها و…، همه ابزارى هستند براى دستیابى به هدف هاى اصلى سازمان.
نظام مالی
نظام مالی به شبکه ای از بازار مالی، تجار، خانوارها، دولت و موسسه هایی اطلاق می شود که در نظام مشارکت می کنند و عملیات آنها براساس مقررات خاصی صورت می پذیرد
بخش مالی، تزریق کننده حیات به بخش حقیقی اقتصاد است. به علاوه مجموعه مزبور از طریق فراهم آوردن خدمات لازم برای پرداخت، تجهیز پس اندازها، تخصیص اعتبار و ایجاد وسایل لازم برای مقابله با خطرات تجاری و نوسان های قیمت در عمل فعالیت ها تغییر و تحول ایجاد می کند. کاری که نظام مالی می کند هدایت سرمایه از سمت کسانی که سرمایه مازاد دارند به سمت کسانی است که به سرمایه نیاز دارند.
این نظام پس اندازکنندگان را با وام گیرندگان جفت و جور می کند، به طوری که هیچ کدام نیازی نیست همدیگر را بشناسند.
این نظام همچنین وام گیرنده را از زحمت بازپرداخت به پس اندازکننده پیش از این که کارش با پول تمام شود رها می کند.
بخشهای نظام مالی
نظام مالی به دو بخش مجزا تقسیم میشود:
نهادها: شامل بانکهای معمولی تجاری،بانکهای سرمایه ای و بانک های سایه ای (یعنی شرکتهایی که مثل بانک عمل میکنند اما به همان شیوه نظارت نمیشوند) است.
بازارهای سرمایه ای: شامل اوراق بهادار و مشتقه است که سرمایه گذاران با هم معامله میکنند.
بازارهای سرمایه
بازارهای سرمایه و نهادهایی که مثل بانک ها به نظر رسیده، عمل کرده و شامه تیزی دارند اما مشابه بانک ها تحت نظارت و قانونمندی نیستند نقش وام دهی بزرگتری برعهده می گیرند. در مورد این بانک های سایه ای، مثل شرکت مدیریت سرمایه گذاری پاسیفیک (PIMCO)، مدیر صندوق اوراق قرضه آنها را احضار می کنند، پس اندازکنندگان و وام گیرندگان را به همدیگر می رسانند اما سپرده قبول نمی کنند. بانک های سایه ای به جای دریافت سپرده ها، با انتشار اوراق قرضه و اسناد بدهی کوتاه مدت یا با خلاص شدن از وام های شان از طریق تولید اوراق بهادار، منابع لازم برای وام های پرداختی خود را تامین می کنند .
بانکهای سایه ای :
برخی از آنها ترکیب محله ای دارند مثل دلالان وام رهنی ،وام دهنده گان پیش پرداخت و شرکتهای لیزینگ
برخی در سطح ملی شناخته شده اند که وامهای رهنی را تضمین کرده ویا نگه میدارند.مثل شرکت جنرال موتورز که وام خودرو میدهد.
برخی دیگر که گمنام هستند وطی یک دوره به شدت رشد کرده و سرمایه گذاری میکنند .
و بانکهای سرمایه گذاری که دلال –معامله گر نیز نامیده میشوند،آنها به جای اینکه مستقیما وام بدهند با پذیره نویسی و خرید وفروش سهام ،اوراق قرضه و سایر اوراق بهادار پس انداز کنندگان و وام گیرندگان را در بازارها به هم میرسانند وعواید بدست آمده را به وام دهندگان یا شرکت تحویل میدهند ودراین فرآیند حق الزحمه برمیدارند.
طی سال ها مرز بین بانک ها و بانک های سایه ای به هم خورده است. بانک های تجاری اکنون سهام و اوراق قرضه را معامله می کنند و بانک های سرمایه گذاری وام می دهند
بانک های تجاری اعتبار پشتیبان به بانک های سایه ای ارائه می دهند، در واقع به عنوان آخرین مرجع وام دهی عمل می کنند.
با همه انواع نام ها و اساسنامه های حقوقی که بانک ها و بانک های سایه ای دارند مرگ و زندگی آنها به دو چیز بستگی دارد: سرمایه و نقدینگی.
سرمایه:
سرمایه مثل مهمات برای یک ناو جنگی است. مهمات بیشتر باعث می شود تا ناو جنگی در برابر آتش دشمن مقاومت بیشتر، اما کندتری بکند. یک بانک هم با داشتن سرمایه بیشتر می تواند دوام بیشتری در برابر از دست دادن وام ها بیاورد، اما سودآوری کمتری خواهد داشت چون که سودهایش باید در بین سهامداران بیشتری تقسیم شود . نسبت دارایی به سرمایه را اهرم عملیاتی می نامند و نشانه ای است که یک شرکت چقدر به بدهی متکی است.
نقدینگی
نقدینگی به پول نقد و به چیزهایی که تقریبا مثل پول نقد هستند و می توان برای تامین نیازهای فوری استفاده شوند گفته می شود.
نقدینگی بسیار کم داشتن به اندازه سرمایه اندک داشتن مهلک و کشنده است. بدون نقدینگی، یک بانک مغلوب اعتباردهندگانی خواهد شد که پولشان را بیرون می کشند.
نهادهای ناظر مالی
گرایش موسسات مالی به ارائه کلیه خدمات مالی، آزادسازی جریان سرمایه و گسترش رقابت در نظام مالی از تحولاتی است که از مقررات زدایی و کاهش مرزها و تفاوت انواع بازارهای مالی )به عبارت دقیقتر بازار پول، بازار سرمایه و بیمه( نشات گرفته است
ایجاد سیستم نهاد مقرراتی و نظارتی واحد برای کل نظام مالی، اعمال نظارت یکپارچه بر موسسات مالی و ایجاد ترتیباتی برای همکاری متقابل بین ناظرین بخش های مختلف این نظام، ازراهکار های اتخاذ شده توسط تنظیم کنندگان مقررات و ناظرین برای حفظ سلامت و ثبات نظام مالی می باشند
ثبات مالی
دلیل اصلی نظارت بر موسسات مالی و پایش بازارهای مالی، حفظ ثبات مالی و اجتناب از بروز ریسک سیستمی است.
در حال حاضر علاوه بر تثبیت قیمت ها ، حفظ ثبات مالی و تهیه گزارش های ثبات مالی ( FSR ) از وظایف اصلی بان کهای مرکزی در کشور های با بازارهای مالی توسعه یافته است.
ثبات مالی را به شرایطی اطلاق می نماید که نظام مالی وظیفه خود را در تخصیص سرمایه و ریسک به طور موثر انجام دهد.
ثبات مالی وضعیتی است که نظام مالی قادر به مقابله با تکانه )شو ک(های وارده بدون آسیب رساندن به فرآیند تخصیص پس اندازها به سرمایه گذاری و همچنین کارکرد سیستم پرداخت ها باشد.
اما برخی از اقتصاددانان در ارائه تعریفی از ثبات مالی، به توصیف شرایط متضاد آن یعنی بی ثباتی مالی می پردازند. از نظر میشکین بی ثباتی مالی زمانی رخ میدهد که تکانه های وارده به نظام مالی، مانع جریان اطلاعات شده و نظام مالی نمی تواند وظیفه اش در تخصیص
پس اندازها به فرصت های سرمایه گذاری را ایفا نماید
بی ثباتی مالی شرایطی در بازار های مالی است که کارکرد موثر نظام مالی مورد تهدید قرار میگیرد. چنین شرایطی عملکرد اقتصاد را به طرق مختلف از قبیل محدودکردن جریان اعتبار، اخلال در عملیات موسسات مالی و بازارها و همچنین اخلال در فرآیند تامین اعتبار مورد نیاز موسسات اقتصادی تحت تاثیر قرار میدهد.
در جمع بندی تعاریف فوق می توان ثبات مالی را به شرایطی اطلاق نمود که سیستم مالی بدون هیچ مشکل و نارسایی قادر به ایفای وظیفه اش در تخصیص منابع اقتصادی و مدیریت ریس کها و همچنین عملکرد موثر سیستم پرداخت ها بوده و در عین حال از انعطاف پذیری لازم برای مواجهه با تکانه های وارده )اعم از داخلی و خارجی( برخوردار باشد
. هزینه بالای عدم ثبات مالی و وقوع بحران های مالی و آثار منطقه ای و فرامنطقه ای آن سبب شده است که تنظیم مقررات و اعمال نظارت موثر بر موسسات مالی برای پیشگیری از بحران، بیش از پیش مورد توجه نهاد های نظارتی نظام مالی قرار گیرد.
طبقه بندی موسسات مالی به طور سنتی بر اساس ابزار و خدماتی که ارائه میدهند صورت می پذیرد. ضمناً طبقه بندی این موسسات است که الزامات رفتاری، مقرراتی و مراجع نظارتی ذی ربط آنها را تعیین می نماید. مقررات زداییهای مالی صورت گرفته موجب ادغام بازارهای مالی و ایجاد گرو ههای مالی و همچنین پیچیدگی فعالیت هاو وابستگی فزاینده بازار های مالی شده و این موضوع به نوبه خود فرصت های فراوانی را برای ظهور آربیتراژ مقرراتی و نظارتی و همچنین افزایش ریسک سیستمی فراهم نموده است.
محیط مقرراتی و نظارتی که به طور بالقوه زمینه های ظهور آربیتراژ مقرراتی و نظارتی در آنها وجود دارد، حداقل دارای یکی از ویژگی های زیر است:
1. ناسازگاری و تناقض مقرراتی و نظارتی برای انواع مختلف موسسات مالی.
2. تفاوت در هزینه ها برای موسسات مالی مختلف.
3. فقدان هماهنگی بین مقامات نهادهای نظارتی و مقرراتی مختلف بخش مالی.
نهایتاً اینکه ارتباط و وابستگی موسسات مالی در بازارهای مختلف این بخش و ادغام های ناشی از مقررا ت زدایی، ریسک سیستمی را به شدت افزیش داده است.
تحولات فوق نهاد های نظارتی بخش مالی را بر آن داشت تا در جهت انجام موثر وظایف خود از طریق ادغام مراجع نظارتی و اصلاح رویکردهای تنظیم مقررات و چگونگی نظارت خود، نسبت به تغییرات فوق پاسخ دهند، که به اختصار مروری بر آنها خواهیم داشت:
الف. سیستم نظارتی واحد
در واقع هیچ مدل یکسانی نمی تواند برای همه کشورها کاربرد داشته باشد و مدل یا ساختار بهینه نهاد نظارتی هر کشور به ساختار بازارها و موسسات مالی فعال در آن کشور بستگی دارد.
ب. نظارت یکپارچه
از عوامل اساسی در نظارت موثر، توانایی ناظرین بر نظارت یکپارچه سازمان موسسه مالی است. منظور از نظارت یکپارچه، اعمال نظارت بر کلیه فعالیتهای موسسه مالی )بانکی و غیربانکی(، اعم از اینکه آن فعالیت مستقیماً توسط موسسه مالی و یا از طریق موسسات مستقل فرعی و یا وابسته به آن صورت پذیرد، می باشد. برای اینکه چنین نظارتی اعمال شود، شناخت ساختار کلی موسسه مالی و همچنین گروه های وابسته به آن ضروری است.
اهمیت تعامل وهمکاری ناظرین بخش مالی ، همکاری و تبادل اطلاعات بین ناظرین متعدد، شرط لازم اعمال نظارت یکپارچه اعلام شده است.نظارت بر مجموعه های چندشاخه ای مالی از مصادیق نظارت یکپارچه بوده و دقیقاً از ادغام در بازارهای مالی ناشی میشود.
ج. یادداشت تفاهم همکاری بین ناظرین بخش مالی
لازمه اعمال نظارت یکپارچه، همکاری و تبادل اطلاعات بین نهادها و مراجع متعدد نظارتی بخش مالی )بازار پول، بازار سرمایه و بیمه( در سطح داخلی و بی نالمللی است. برای این منظور وجود تفاهم نامه های رسمی و غیررسمی برای تسهیل چنین همکاری هایی بسیار ضروری می باشد
. محورهای اساسی همکاری وتبادل اطلاعات بین مراجع نظارتی مختلف بخش مالی، عموماً درمورد مدیریت موسسه مالی، مالکیت، نقدینگی، توانایی موسسه مالی در ایفای تعهدات و همچنین صدور مجوز میباشد. دیگر آنکه در موردگروه های مالی لازم است تبادل اطلاعات مداوم بین مراجع نظارتی وجود داشته باشد تا همواره ارتباط بین اعضای گروه مالی و سهامداران آن به صورت شفاف برای هر یک از نهادهای ذی ربط مشخص شود به طوری که از همپوشانی وظایف آنها جلوگیری شود.
نظام مقرراتی و نظارتی بخش مالی در ایران نظام مالی کشور در پی آزادسازی مالی صورت گرفته در برنامه های سوم و چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، شاهد تحولات مهمی در گسترش بازارهای مالی و حرکت به سوی خصوصی سازی بوده است. ضمناً در سال های اخیر پدیده جدیدی تحت عنوان گروه مالی با دامنه فعالیت بسیار گسترده در بازار مالی کشور مشاهده میشود که ناشی از ورود بانکهای ایرانی )به ویژه بانکها و موسسات اعتباری خصوصی( به بازارهای سرمایه و بیمه از طریق ایجاد موسسات وابسته می باشد
شرکت ها ونهادهای تشکیل دهنده گروه های مالی فوق با توجه به خدماتی که ارائه میدهند تحت چتر نظارتی یکی از مراجع ذی ربط به عبارت دقیقتر بانک مرکزی، سازمان بورس و اوراق بهادار و بیمه مرکزی قرار می گیرند. نهادهایی که هریک از آنها رویکرد مقرراتی و نظارتی خاص خود را دارد
همکاری بین مراجع مختلف مقرراتی و نظارتی می بایست بر مبنای تقسیم مسئولیت ها، ایجاد هماهنگی در تنظیم مقررات به ویژه مقررات احتیاطی و توسعه همکار یهای نظارتی صورت پذیرد تا از هم پوشانی وظایف و اقدامات نظارتی موازی جلوگیری شود. دیگر آنکه شفافیت در ساختار گروه مالی، کفایت سیستم گزارش دهی وتهیه صورت های مالی تلفیقی بر اساس استاندارد های حسابداری، از مولفه های اساسی اعمال نظارت یکپارچه بر گروه های مالی با فعالیت چند گانه هستند.