بررسی قوانین ، مقررات و استانداردهای جدید ناظر بر نهادهای مالی و پولی با رویکرد شفافیت
1
مقدمه
امروزه صنعت بانکداری در تمام دنیا به عنوان یکی از تاثیرگذارترین نیروی محرک نظام اقتصادی ، مطرح بوده بطوریکه بدون بهره مندی از نظام پویا ، کارآمد و سالم بانکی دستیابی به هرگونه رشد و شکوفایی و توسعه عملاً ممکن نخواهد بود.
پویایی و کارآمدی هر نظام، در گرو زمینه و بستر سالم فعالیتی آن نظام خاص می باشد و بانک ها با توجه به ماهیت فعالیتی شان نه تنها از این امر مستثنی نبوده بلکه بیشتر از سایر نظام ها نیازمند فضایی شفاف و سالم در فعالیت روزمره شان هستند.
2
مقدمه
با توجه به نقش مهم بانک ها در پیشبرد اهداف اقتصادی، یکی از پیش نیازهای اساسی جهت ارتباط موثر بین بخش پولی و بخش اقتصادی تدوین قوانین ، مقررات و استانداردهای معین در مورد وظایف و مسئولیت های شبکه بانکی می باشد. از سوی دیگر با عنایت به اینکه ساختار مالی بانک ها به گونه ای است که اتکاء اصلی آن بر سپرده های مردمی بوده لذا مقبولیت نظام بانکی و ثبات آن تا حد بسیار زیادی به جلب اعتماد عمومی وابسته خواهد بود. در همین راستا یکی از راهکارها جهت حصول اطمینان از صحت عملیات بانکی ، نظارت موثر و کارآمد بر فعالیت آنها توسط نهادهای ناظر می باشد تا از طریق وضع قوانین شفاف ، مستقل و پاسخگو ، نظارت بر حسن اجرای آن، سبب کسب اعتماد عمومی ، حفظ سلامت در عملکرد ، جلوگیری از وقوع هر گونه بحران و پرهیز از انتقال نارسایی ها از بخش پولی اقتصاد به بخش واقعی آن گردد.
3
تعاریف
نهادهای مالی و پولی
بطور کلی نهادهای مالی و پولی را می توان در یک طبقه بندی شامل بانکها و سایر موسسات سپرده پذیر ، شرکتهای بیمه ، موسسات تامین مالی ، شرکت های سرمایه گذاری و صندوق های بازنشستگی تعریف کرد.
سازمان های ناظر بر نهادهای مالی
سازمان های ناظر، وظیفه برقراری ثبات سیستم مالی در راستای حمایت از سپرده گذاران ، بیمه گذاران و سرمایه گذاران ، از طریق تدوین قوانین، مقررات و استاندارهای لازم و هموارسازی وضعیت سیستم مالی بوسیله ابزارهایی مانند برنامه ریزی و سیاست گذاری با تاکید و تمرکز بر سیستم مالی، نظارت بر نهاد مالی و در نهایت اجرای برنامه های مهم مالی در راستای توسعه اقتصاد ملی را بر عهده دارند.
4
تعاریف
سیاست های پولی
مجموعه ای از قوانین ، مقررات و استانداردهایی که توسط بانک مرکزی به منظور کنترل نقدینگی و در راستای تثبیت اوضاع اقتصادی کشور ، با استفاده از ابزارهایی همچون تغییر در نرخ بهره ، نرخ ذخیره قانونی ، پایه پولی ، حجم پول ، تغییر در نرخ تنزیل مجدد و عملیات بازار و … اعمال می گردد.
نظارت
نظارت عبارتست از سنجش و اصلاح عملکرد یک سازمان برای بدست آوردن اطمینان از تحقق اهداف سازمان و طرح های اجرایی است .
5
تعاریف
نظارت بانکی
به فعالیت هایی که به منظور اطمینان از صحت ، سلامت و کارایی نهادهای مالی و بانکی انجام می گیرد، اطلاق می شود .
نظارت بر بانک ها ، مجموعه سه مرحله ای است که شامل نظارت بر چگونگی تاسیس بانک یا موسسه اعتباری ، بر نحوه فعالیت و بالاخره اعمال اقدامات اصلاحی برای بهبود وضعیت ، با حمایت یا مجازات بانک متخلف از قبیل تذکر کتبی ، تغییر اعضای هیئت مدیره ، اجبار به تزریق سرمایه توسط سهام داران و … است.
6
تعاریف
شفافیت
تعاریف متعددی برای شفافیت ارایه شده است که با توجه به تاکید بر مفاهیم متفاوت، می توان آن ها را در سه طبقه به شرح زیر از یکدیگر متمایز کرد:
الف) تعاریف مبتنی بر ذی نفعان اطلاعات:
ارتباط متقابل بین شرکت ها و سایر گروه های ذینفع
ب) تعاریف مبتنی بر پاسخگویی:
درجه ی گشودگی و بازبودن موسسات
ج) تعریف شفافیت با تاکید بر اجرای قوانین و مقررات
قابلیت دسترسی به اطلاعات و توانایی برقراری ارتباط و وجود جریان ارسال و دریافت اطلاعات
7
قانونگذاری و تدوین استانداردهای ناظرین در عرصه بانکداری دنیا
مقررات و قوانین تدوین شده برای نظارت بر نهادهای مالی در کشورهای جهان به دلیل وجود تفاوت های سیاسی ، اقتصادی، فرهنگی ، جغرافیایی و غیره متفاوت است. براساس تحقیق صورت گرفته در حوزه بانکی توسط جیمز و همکاران (2001) ، دوازده عامل در این خصوص تاثیرگذار می باشند که عبارتند از : ضوابط تاسیس بانک ، سرمایه ، حسابرسی داخلی ، نقدینگی ، توزیع پرتفوی ها ، ذخایر ، نحوه حل و فصل مسائل و مشکلات ، مالکیت ، فعالیت ها، مدیریت داخلی و الزامات سازمانی، طرح های حمایت از سپرده گذاران، حسابداری و افشاء اطلاعات و نظارت.
8
جدول 1- سازمانهای ناظر بر بانکها در 10 کشور منتخب
9
قانونگذاری و تدوین استانداردهای ناظرین در عرصه بانکداری دنیا
سازمان های ناظر بر نهادهای مالی درکشورهای گوناگون متفاوت است . به عنوان مثال در کشور انگلستان نهاد FSA وظیفه صدور مجوز فعالیت برای موسسات مالی ، تدوین مقررات موسسات مالی ، نظارت بر کلیه موسسات مالی و به اجرا در آوردن اقدامات نظارتی را بر عهده دارد . در آمریکا نظام مقرراتی و نظارتی بر نهادهای مالی یک نظام دوگانه شامل نهادهای ایالتی و فدرال است که هر کدام دارای حیطه وظایف مشخصی هستند. اما همواره بانک های مرکزی در هر کشور اساسی ترین ، پیچیده ترین و حساسترین سازمان ناظر بر بانک ها می باشند که تاثیر عمیقی بر ارکان اقتصادی هر جامعه دارند.
10
وظایف بانکهای مرکزی برای نیل به اهداف عالیه خود
تدوین مقررات مربوط به پول ملی ، به گونه ای که بر پایه نیازهای واقعی اقتصاد باشد.
تنظیم مقررات مربوط به حدود و هزینه های اعتبارات اعطایی به دولت و نظام بانکی کشور و تغییرات مربوط به نرخ و ماهیت تنزیل مجدد.
تنظیم سیاست های پولی و اعتباری به منظور کنترل حجم پول و نقدینگی.
نظارت بر امور بانک ها و موسسه های اعتباری کشور به منظور حفظ سلامت نظام پولی.
ایفای وظایف بانکداری در ارتباط با دولت.
حفاظت از ذخایر بانک ها و موسسه های اعتباری.
حفاظت و اداره ذخایر ارزی.
تسویه حساب بین بانک ها وتسهیل پرداخت ها و تسویه حساب های بانکی و …
11
اهداف بانک مرکزی به عنوان ناظر بر بانک ها :
اعمال درست و به هنگام سیاست پولی و اعتباری
صیانت از سپرده های مردم
حفظ حقوق صاحبان سهام
حفظ امنیت و سلامت بانک ها و موسسات اعتباری
حصول اطمینان از سلامت و امنیت بانک یا موسسه اعتباری مستلزم برخورداری آنها از :
دارایی ها با کیفیت لازم
سرمایه با کفایت قابل قبول
12
انجام وظایف بانک مرکزی به عنوان یکی از اساسی ترین سازمان های ناظردرپرتو استقلال شکل می گیرد.
پاسخگویی و شفاف سازی از مولفه های اساسی استقلال هستند.
تدوین سیاست های پولی و مالی و نظارت بر اجرای آنها می بایست با رعایت اصول ذیل همراه باشد:
شفافیت (تا در تصمیم گیری ها بهتر عمل گردد )
پاسخگویی (که موجبات انضباط در تصمیم گیری را فراهم
می آورد)
13
امروزه مساله شفاف سازی در بانک های مرکزی بعنوان یکی از مهمترین ارکان سازمانهای ناظر بشمار رفته و همواره مورد تاکید و توجه نهادهای ناظر بین المللی ازجمله صندوق بین المللی پول (IMF)می باشد.
تعریف این صندوق از شفافیت در بانک مرکزی:
« ایجاد محیطی که در آن اهداف سیاست گذاری و حقوقی ، چارچوبی مرتبط با سیاست های پولی و مالی و شرایط پاسخگویی موسسات فراهم آورده که به طور جامع، قابل دسترس و زمان بندی شده، در اختیار عموم قرار می گیرد».
14
اقداماتی که صندوق بین المللی پول برای شفافیت در بازار پول مفید می داند :
وجود مقررات ، قوانین ، اهداف ، مسئولیت ها و استانداردهای شفاف
دسترسی به اصول تصمیم گیری و سیاست های اتخاذ شده پولی
دسترسی عموم به اطلاعات سیاست های پولی
پاسخگویی و اطمینان از جامع بودن تصمیمات
15
شفافیت سیاست های پولی به دامنه وسیعی از افشای اطلاعات بانک های مرکزی مرتبط با فرآیند سیاست گذاری اطلاق می گردد. جنبه های شفافیت در این فرآیند عبارتند از:
شفافیت سیاسی:Political Transparency
شفافیت سیاسی یعنی سیاست گذاری های پولی از جمله اولویت بندی های صریح و روشن در ارتباط با اهداف که به دور از هرگونه فشار و یا نفوذ سیاسی تنظیم گردد.
شفافیت اقتصادی:Economic Transparency
سیاست های پولی می بایست منطبق بر اطلاعات اقتصادی موجود باشد .
16
جنبه های مختلف شفافیت در فرآیند تدوین مقررات ، قوانین و استانداردها توسط بانک مرکزی
شفافیت رویه: Procedural Transparency
شفافیت رویه شامل قانون سیاست های پولی صریح و روشن می باشد که چارچوب ها و نحوه چگونگی تصمیم های سیاست پولی را نشان می دهد.
شفافیت سیاست گذاری : Policy Transparency
به معنای اعلام فوری و بلافاصله تصمیم گیری های سیاست های پولی که شامل توضیحی از تصمیم گیری و جهت گیری سیاست هاست.
شفافیت عملیاتی:Operational Transparency
شفافیت عملیاتی با پیاده سازی خط مشی عملیاتی بانک مرکزی مرتبط بوده و شامل مباحثی چون کنترل خطاها در دستیابی به اهداف عملیاتی سیاست های پولی و اختلالات غیرمنتظره اقتصاد کلان است.
17
جنبه های مختلف شفافیت در فرآیند تدوین مقررات ، قوانین و استانداردها توسط بانک مرکزی
18
جنبه های مختلف شفافیت در فرآیند تدوین مقررات ، قوانین و استانداردها در قالب سیاست های پولی
شفافیت رویه
(سیاستهای پولی و مالی)
شفافیت سیاست گذاری
شفافیت عملیاتی
شفافیت سیاسی
ورودی
خروجی
اجرا
تاثیرگذار
شفافیت اقتصادی
لیودراپ و همکاران در سال 2011 شاخص شفافیت سازمان ناظر بانکی در مورد شفافیت سیاسی، اقتصادی، رویه ، سیاستگذاری و عملیاتی را برای 24 کشور مورد بررسی قرار داده اند.
براساس نتایج بدست آمده تفاوت های زیادی بین میزان شفافیت آنها وجود دارد .
متوسط امتیاز 9.3 از 15 است که کمترین آن متعلق به کشور سوییس با 6.25 و بیشترین آن متعلق به کشور نروژ با 12.75 امتیاز می باشد .
19
بررسی جنبه های مختلف شفافیت در 24 کشور براساس یک تحقیق
20
جدول امتیازهای کسب شده در جنبه های متفاوت شفافیت در کشورهای مورد بررسی
21
نمودار 1- کل امتیازهای کسب شده در مورد شفافیت بانک مرکزی کشورهای مورد بررسی
مجلس شورای اسلامی
سازمان بازرسی کل کشور
وزارت امور اقتصادی و دارایی
سازمان حسابرسی
دیوان محاسبات کشور
دیوان عدالت اداری
قوه قضائیه
هریک از آنها باتوجه به وظایف و رویکرد خود بر نهادهای مالی کشور اعمال نظارت می کنند که البته بعضاً موازی کاری و تعدد آنها مشکلاتی را برای بانک ها ایجاد می نمایند.
22
برخی سازمان های ناظر بر نهادهای مالی در ایران
بانک مرکزی ج.ا.ا بعنوان یک نهاد ناظر بر بانکها و موسسات مالی کشور محسوب می گردد . این بانک از ابتدای تاسیس خود، در سال 1339، با اهداف چندگانه ای روبرو بوده است. به موجب ماده 10 قانون پولی و بانکی کشور ، مصوب تیرماه 1351 ، بانک مرکزی ج.ا.ا مسئول تنظیم مقررات، قوانین و استانداردها بوده و اجرای سیاست های پولی و اعتباری براساس سیاست کلی اقتصادی کشور را عهده دار شد.
23
سازمان ناظر بر نهادهای مالی در ایران
علاوه بر انجام وظایف نهادی بانک مرکزی ، این بانک در زمینه شفاف سازی ، مسئولیت پذیری و پاسخگویی در سالهای گذشته ، اقدامات موثری را انجام داده است. در همین راستا انتشار بولتن فصلی نماگرهای اقتصادی (از سال 1376) خلاصه وضعیت اقتصادی، ترازنامه بانک مرکزی و ….، مصاحبه های رئیس کل بانک مرکزی ، برگزاری همایش های سالیانه سیاست های پولی و ارزی ، همایش های بانکداری اسلامی و ارائه سخنرانی های وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس کل بانک مرکزی در این همایش ها در رابطه با عملکرد اقتصادی و سیاست های پولی ، همچنین ابلاغ رهنمودهای کمیته بال در قالب بیانیـــه «بهبود شفافیت در بانک» اقدام نموده که این اقدامات را
می توان در راستای تحولی جدید در دیدگاه مسئولین بانک مرکزی نسبت به شفاف سازی و اطلاع رسانی تلقی نمود.
24
سازمان ناظر بر نهادهای مالی در ایران
قوانین و مقررات نیاز اساسی زندگی اجتماعی بوده و در دنیای امروز اهمیت آن افزایش یافته است.
از طرف دیگر قوانین و مقررات در داخل هر کشور به صراحت حیطه فعالیت های اقتصادی را مشخص می کند و ضامن اثربخش بودن عملکرد در این حوزه ها، وجود شفافیت در قوانین ، مقررات و استانداردها و اجرای آنها است . زیرا این امر برای اعتمادسازی و کاهش فساد، حیاتی است .
امروزه افزایش شفافیت و پاسخگویی منجربه افزایش مسئولیت پذیری می شود و افزایش مسئولیت پذیری نیز موجب بهبود عملکرد نهادهای مالی می گردد.
25
نتیجه گیری
سازمان های نظارتی بر نهادهای مالی وپولی که کارکرد مهمی در جامعه دارند از طریق شفاف سازی ، پاسخگویی و اطلاع رسانی در پاسخ به انتظارات جامعه به ایفای مسئولیت خود می پردازند.
بانک های مرکزی به عنوان اساسی ترین ناظر بر نهادهای مالی در اکثر کشورهای دنیا شناخته می شوند.
شفافیت ، اطلاع رسانی و پاسخگویی بانک های مرکزی که از دهه 1990 در تعاریف اقتصادی مطرح گردیده ، حاکی از آن است که سیاست های پنهان کاری و عدم اطلاع رسانی به مردم در رابطه با تصمیمات پولی بانک مرکزی به عدم کارایی سیاست های پولی منجر می گردد .
26
نتیجه گیری
با توجه به بررسی صورت پذیرفته ملاحظه گردید روند نظارتی نهادهای ناظر در کشورهای پیشرو در عرصه بانکداری ، مبتنی بر شفافیت ، اطلاع رسانی و پاسخگویی بوده است.
در کشور ایران علیرغم تمام تلاش های صورت گرفته ، بانک مرکزی بعنوان اصلی ترین رکن در این حوزه ، به منظور ارتقاء عملکرد نهادهای مالی ، می بایست در تدوین قوانین ،مقررات و استانداردها و نظارت بر حسن اجرای آنها توجه بیشتری به مقوله شفافیت و اطلاع رسانی داشته باشد .
27
نتیجه گیری
بانک مرکزی ج.ا.ا باید شفافیت بیشتر و اطلاع رسانی به عموم را در برنامه های خود بگنجاند و اهمیت بیشتری به «مدیریت انتظارات» بدهد.
وظیفه نظارتی بانک مرکزی از سیاست گذاری پولی تفکیک و تشکیل موسسه نظارتی جدید با رویکرد شفافیت در هر دو حوزه در دستور کار قرار گیرد.
رکن سوم دستورالعمل بال دو مبنی بر نظم بازار بر شفافیت تاکید کرده که در بال سه نیز وجود دارد زیرا تامین مالی بانکها از سوی سپرده گذارانی است که نمی توانند ریسک نهادهای مالی را ارزیابی کنند به همین دلیل سازمان های ناظر بویژه بانک مرکزی می بایست اطلاعات مورد نیاز را تا جاییکه مورد استفاده رقبا قرار نگیرد به طور شفاف و صحیح منتشر نماید.
28
پیشنهادات
ارتقاء سطح عملکرد بازار پول از طریق شفاف سازی و اطلاع رسانی دقیق و مناسب .
سایر سازمان های ناظر می بایست در تعامل کامل با بانک مرکزی در حیطه شرح وظایف خود عمل نموده و از انجام فعالیت های موازی لازم است پرهیز نمایند .
هرگونه تجدیدنظر در حیطه قوانین ، مقررات و استانداردهای نظام بانکی مبتنی بر رویکرد شفافیت انجام پذیرد. (لازم به ذکر است که قانون بانک مرکزی و بانکداری اسلامی که در راستای طرح تحول نظام بانکی در شرف بازنگری است ،می باید با توجه به این رویکرد دنبال شود.)
29
پیشنهادات
30
با تشکر از توجه شما