کاربرد انتقال حقوق توسعه) TDR( بهعنوان ساز و کار تحققپذیری طرحهای توسعه شهری )نمونه موردی: شهر کاشان(*
محمد مهدی عزیزی – استاد شهرسازی، پردیس هنرهای زیبا، دانشگاه تهران
سینا شهاب – *کارشناس ارشد شهرسازی، پردیس هنرهای زیبا، دانشگاه تهران؛ sina.shahab@gmail.com تاریخ دریافت: 6/9/91
چکیده تاریخ پذیرش: 29/2/92
طرحهای توسعه شهری در ایران، دارای کارایی و کارکرد مناسب و مورد انتظار مدیرانشهری، کارشناسان و مردم نیستند. از
جمله دلایل اصلی عدم موفقیت این طرحها را میتوان مقابله آنها با حقوق مالکیت دانست؛ در جامعهای که این حق بهصورت قانونی رسمیت دارد. طراحی نظام انتقال حقوق توسعه، بسترسازی و سازماندهی آن در چارچوب طرح شهری، از طریق برقراری پیوند درونی وسایل و اهداف توسعه، بهعنوان مبادی و مقاصد انتقال حقوق توسعه، راهی نو برای تحقق طرحهای شهری در ایران است. در صورت تدوین برنامه انتقال حقوق توسعه در قالب طرح توسعه شهری) شامل طرح جامع و تفصیلی( از سویی با ایجاد پیوند میان حقوق مالکیت و طرح، و از سویی دیگر با ایجاد تعامل میان توسعه و حفاظت، بهنظر میرسد به تحقق اهداف طرح شهری بیش از پیش میتوان امیدوار بود.در برنامه انتقال حقوق توسعه پیشنهادی کاشان، حقوق توسعه از مناطق ارسال بهعنوان مناطق دارای اهداف حفاظت و مبادی توسعه، به مناطق دریافت بهعنوان مقاصد توسعه، انتقال مییابند. مناطق ارسال در شهر کاشان به دو دسته عمده تقسیم میشوند:
دسته نخست، اراضی واجد ارزشهای خاص هستند که این اراضی دارای اهداف حفاظتی بوده و لازم است تا حد امکان از توسعه این اراضی جلوگیری شود .دسته دوم، اراضی پیشنهادی طرح شهری برای خدمات عمومی هستند. مناطق دریافت در شهر کاشان شامل اراضی هستند که برای توسعه آنهاتقاضای مناسبی در بازار وجود دارد و با توجهبه پتانسیل بالای توسعه و موجود بودن زیرساختهای کافی، از سوی برنامهریزان شهری برای توسعه آتی کاشان پیشنهاد شدهاند.
واژگان کلیدی: حقوق مالکیت، تحققپذیری طرحهای توسعه شهری، انتقال حقوق توسعه، شهر کاشان.
* این مقاله برگرفته از مباحث پایان نامه کارشناسی ارشد آقای سینا شهاب بوده، که در سال 1390 به راهنمایی آقای دکتر محمدمهدی عزیزی در پردیس هنرهای زیبای دانشگاه تهران دفاع
شده است.
** نویسنده مسئول مقاله
1. مقدمه
طرحهای توسعه شهری در ایران و نیز در سایر نقاط جهان دارای کارکرد مناسب و مورد انتظار برنامهریزان، مدیران شهری و مردم نبوده است و غالباً درصد بسیار کمی از پیشنهادهای کاربری اراضی آنه ا تحقق مییابد. برخلاف چشماندازهای اولیه برنامهریزی شهری در سده بیستم، واقعیت برنامهریزی غالباً مایوس کننده است. برنامهریزی شهری) نه در عملیات اجرایی و نه در نتایج( از عهده انجام وعدههایش برنیامده است )Hillier, 2002:3(. از جمله دلایل اصلی ناکارایی این طرحها را میتوان مقابله آنها با حقوق مالکیت، در کشورهایی از جمله ایران) که این حق بهصورت قانونی به رسمیت شناخته شده است( دانست )ملکی ،1384: 2(. در ماده 39 قانون مدنی، براساس قاعده تسلیط، بر احترام به حقوق مالکیت در چارچوب قانون تا کید دارد و مالک را دارای حق همه گونه تصرف و انتفاع، بهجز در مواردی که قانون استثنا کرده باشد، میداند. از طرف دیگر در اصلهای 44 تا 47 قانون اساسی و ماده 132 قانون مدنی، براساس قانون مکمل لاضرر، محدودیتهای قابل توجهی را به سود منافع اجتماعی و اجرای عدالت بر این حق اعمال نموده اس ت، به طوریکه دیگر نمیتوان از مالکیت مطلق، انحصاری و دائمی سخن گفت )کاتوزیان ،1384: 99-113، حمیتی واق ف ،1384: 59-73 و کاتوزیان ،1381(. در حقیقت طرحهای توسعه شهری دارای حدودی از قانون هستند که میتوانند با در نظر گرفتن منافع اجتماعی، محدودیتهایی را برای حقوق مالکیت بهوجود آورند. بر این اساس، شاید بتوان گفت، در صورتی که از ظرفیتهای قانونی و حقوقی مالکیت در ایران بهمنظورتامین منافع اجتماعی استفاده شود و بهجای مقابله با حقوق مالکیت، با آن تعامل برقرار 1گردد، میتوان گام بلندی در جهت افزایش تحققپذیری طرحهای توسعه شهری برداشت.
از سویی دیگر، توسعه شهری را میتوان جدالی دائمی بین ارزش مصرفی و ارزش مبادلاتی در تعیین نحوه استفاده از اراضی شهرها دانست. توسعه شهری مصرفمحور، که در آن مصرف بهعنوان پایه تعیین ارزش، با حاکمیت مصرفکننده یا به تشخیص مصلحت جمعی بهوسیله برنام هریزان شهری تعیین م یش ود، موجب به خدمتگرفتن رانت بهعنوان وسیلهای تخصیصی برای عقلاییکردن نحوه استفاده از اراضی، افزایش کارایی منابع و تحقق سیاستهای رفاه اجتماعی میشود )Rydin, 1993:335-348(. در دنیای امروز که وظیفه حکمرانان شهری جلب تولید به شدت سیال و جریانات مصرف و مالی به درون شهرها، ف رآوری یک فضای تجاری خوب و تولید همه اشکال ج ذب سرمایه به شهرها تعریف ش ده است ، برنامهریزان شهری دیگر نمیتوانند برای تحقق طرحهای توسعه شهری و نیازهای م ردم، ارزشه ای کارآفرینانه شهری را نادیده گرفته و به دولتهای مدعی رفاه امید بندند )Harvey, 1989:462(. طرحهای توسعه شهری حتی قادر بهً تعامل با ارزشهای تولید شده خود نیز نیستند و این ارزشها غالبا عقیم مانده و به هدر میروند .این طرحها برای تحقق خود به منابعی امید بستهاند که هرگز تامین نشده و نخواهد شد و در اثر این امید، هیچ وقت نخواستهاند رابطه پایداری بین منافع عمومی م ورد خواست خ ود، بهعنوان اهداف برنامهریزی، با ارزشهای تولیدی خود، بهعنوان راههای دستیابی به اه داف، برقرار نمایند و اص ولاً این رابطه را به رسمیت شناسند )ملکی ،1384:
2(. از انگارههای نو در برنامهریزی شهری و منطقهای که به افزایش تحققپذیری طرحهای توسعه شهری توجه ویژهای دارد، میتوان از برنامهریزی بازار محور1 )MOP( نام برد، که دارای انواع گوناگونی اس ت. یکی از اشکال برنامهریزی ب ازار محور که در دهه 70 برای تحقق اهداف حفاظت میراث فرهنگی در برخی ایالات آمریکا ظهور نمود، رویکرد انتقال حقوق توسعه2 )TDR( در سطح شهر و ناحیه است )Kaplowitz et al, 2008:21; OECD, 2007:8(. به نظر میرسد، از راههای تحقق اهداف برنامهریزی کاربری اراضی) بهویژه در کشورهایی همچون ای ران که در آنه ا حقوق مالکیت از مبانی قانونی استواری برخوردار است،(پذیرش حق توسعه به عنوان جزئی از حقوق مالکیت و امکان انتقال حقوق مالکیت به طور کلی و جزئی در سطح شهر، از مبادی این حق، بهعنوان اهداف برنامهریزی، به مقاصد آن، بهعنوان وسایل دستیابی به اهداف ،باشد. سوالهایی که این تحقیق در جستجوی یافتن پاسخی برای آنهاست، عبارتند از: چگونه میتوان از حقوق مالکیت به عنوان یک مانع اساسی تحقق اهداف طرحهای توسعه شهری در ایران ،به ص ورت یک فرصت و امکان ب رای تحقق اه داف ای ن طرحها استفاده نمود؟ و چگونه میتوان تقابل میان توسعه و حفاظت را به تعامل مبدل ساخت و یا به عبارت دیگر، در طرحهای توسعه شهری ،توسعه و حفاظت را مکمل یکدیگر دانست؟
2. روش تحقیق
2 پژوهش حاضر از نظر ه دف، پژوهش کاربردی و از نظر ماهیت و روش کار، پژوهش توصیفی ـ تحلیلی خواهد بود. این تحقیق به دنبال درک ضرورت ایجاد یک الگوی مناسب برای افزایش تحقق برنامه کاربری اراضی، بهعنوان یکی از هستههای اصلی برنامهریزی شهری با رویکرد تعاملی، توسعهگرا و حفاظتی است. این پژوهش در پی آن است که با استفاده از زمینه و بستر شناخت و معلومات مقتضی حاصل از مطالعه مبانی نظری موضوع، به الگوی مورد نظر دست یابد. سپس این الگو را با رعایت تطابق با شرایط خاص شهرسازی و حقوقی کشور، بومیسازی نموده و در نمونه موردی ـ شهر کاشان ـ به کار بسته و مورد آزمون قرار دهد .
روشهایی که برای جمعآوری اطلاعات مورد استفاده قرار میگیرد ،شامل روش کتابخانهای و روش میدانی است. در روش کتابخانهای به بررسی کتابها، مقالههای مجلههای تخصصی، طرحها و پ روژهه ای انجام شده و آمارنامهها با استفاده از ابزارهایی چون فیشبرداری، جدول فرعی و نقشه، پرداخته و در روش میدانی از روشه ای گ ردآوری اطلاعات میدانی مانند مصاحبه، مشاهده و برداشت کالبدی استفاده میشود. جامعه آماری این تحقیق براساس موضوع و هدف آن، محدوده قانونی شهر کاشان است. این پژوهش ابتدا بهمنظور تدوین چارچوب و مبانی نظری، به مطالعات توصیفی و تحلیلی میپردازد. این مطالعات از طریق بررسی پژوهشهایی که تاکنون در ای ن زمینه انجام ش ده و در چ ارچ وب ای ن تحقیق شناسایی شدهاند، انجام میشود. به دنبال بررسی و سنتز نظریهها و دیدگاههای مختلف درباره موضوعات ذکر شده، تلاش میشود تا
1 . Market-Oriented Planning
2 . Transfer of Development Rights
تحلیلی از چگونگی استفاده از رویکرد انتقال حقوق توسعه در قالب طرحهای توسعه شهری در ای ران ص ورت گیرد. در بخش تحلیل چگونگی تحققپذیری ط رح جامع کاشان از تحلیل محتوا و در بخش تحلیل چگونگی به کار بردن رویکرد انتقال حقوق توسعه از روشهایی چون هزینهـفایده و ماتریس دستیابی به اهداف در قالب نظام برنامهریزی استفاده شده است.
3. مبانی نظری
در این قسمت از مطالعه، مبانی نظری مرتبط با حقوق مالکیت و رویکرد انتقال حقوق توسعه بهعنوان واژگان کلیدی پژوهش بررسی میشوند.
3.1. حقوق مالکیت
نظم شهری بخشی از نظم اجتماعی است که در سه دهه گذشته در اثر تحولات عظیم اقتصادی و فنی دچ ار تحولات اساسی شده است. ریشههای نظم جدید شهری از تغییرات اصلی اقتصاد نشات گرفته است که از اواسط دهه 1970 میلادی به وجود آمده است. این تغییرات مراحل کاری جدید، بازارهای کار و سیستمهای تولیدی با قابلیت انعطافپذیری زی اد و تجدید مقررات را شامل میشود )Alexander, 2001:68(. تغییرات اقتصادی فوق اثرات معینی بر تجدید سازمان فضایی جامعه و شهرها داشته است. در نظم جدید شهری، نقش، اهمیت و جایگاه حقوق مالکیت در توسعه و تحول اقتصادی جامعه شهری نیز دچ ار تحول شده اس ت. در این نظم کنترل توسعه به ندرت محدود به تنظیم امور است، بلکه اغلب با مشوقهایی برای تقویت اثربخشی سیاستها یا تحقق طرح تکمیل میشود.
مالکیت در جامعه ماقبل قانون، مفهوم بسیار بسیطی داشته، تا آنجا که گویا هر ملکی جزیرهای مستقل از بقیه جزیرههای اطراف خود بوده که متصرف آن، شیوه و نحوه استفاده ازآن را تعیین و به سایرین تحمیل میکرده است. شاهد آنکه طبق قاعده، مالک میتوانست نقشه ملک خود را انتخاب کند و اداره ثبت هم مکلف به ثبت نقشه مالک بود و تنها محدودیت، عدم تعرض با املاک مجاور بوده است .اما پیدایش و ظهور جوامع مدرن و ایجاد و توسعه شاخصه جامعه مدار انسان درسدههای اخیر، هویت زندگی و ضرورتها و مقتضیات آن را دچار تغییر و تحول بسیاری کرد )محمدی ،1383; جعفری لنگرودی ،1362(.
هر گونه مالکیت شهری دو ن وع مفهوم قانونی را بههمراه دارد: حقوق و وظایف )ج وان ،1376(. مفهوم اول شامل حقوق مالک برای استفاده، بهرهگیری و کسب منفعت از ملک، از قبیل احداث بنا، کاشت محصولات کشاورزی، تغییرات در وضعیت طبیعی آن و بهره برداری از منابع زیرزمینی آن است. مفهوم دوم، وظایف مالک در قبال بهرهگیری از منافع و امتیازات ناشی از مالکیت ملک است که شامل پرداخت مالیات، عدم ایجاد مزاحمت و مداخله در بهرهگیری از حقوق مالکیت بهوسیله صاحبان اراضی دیگر و مطابقت با قوانین نظارتی دولتی و عمومی مانند ضوابط شهرسازی، منطقهبندی ،ساختمانی، تفکیک اراضی و مقررات بهداشتی است )گرجی ،1380:
3
طبیعی و کشاورزی و حفظ ارزشهای روستایی به اجرا درآمده است )Sinclair, 2002(. در ایتالیا نیز برنامه انتقال حق توسعه در دو دهه اخیر با ه دف ب ازس ازی شهری و حفاظت، در کنار دیگر ابزارهای نظارت بهکار گرفته شده است )Micelli, 2002(. اجرای برنامهTDRدر کشورهای در حال توسعه به مراتب دیرتر و در اواخر دهه 1990 آغاز شد. در این کشورها TDR در برخی موارد مانند شهر کورتیبیا در برزیل به منظور کنترل جهات توسعه مورد استفاده قرار گرفته)Jenks & Burgess, 2000:345( و در مواردی مانند شهر بمبئی در هندوستان برای کنترل ساخت وساز و زاغهنشینی و بهبود وضعیت مسکن به کار گرفته شده است )Sanyal & Mukhija, 2001(.
ایده نظام انتقال حقوق توسعه اذعان دارد که تصمیمات و قوانین اغلب بر ارزش برخی املاک از طریق تغییر در قوانین منطقهبندی که ساخت وساز اضافی یا دیگر اشکال توسعه س ودآور را امکانپذیر میکند، میافزاید. از سویی در اثر اجرای هرگونه مقررات شهرسازی یا برنامهریزی مربوط به احداث تسهیلات و خدمات عمومی شهری ،وضعیت برخی املاک بهبود مییابد و برخی دیگر افت میکند.TDRسهمی از ارزش اضافی که در اثر این اقدامات به طور مجانی نصیب عدهای از مالکان میشود را در اختیار شهر قرار میدهد. این روش امکان داد وستد حق توسعه اراضی بهوسیلهمالکین را، صرفنظر از الگوی تعیین شده برای توزیع مطلوب کاربریها و منابع شهری در طرحهای توسعه و ضوابط منطقهبندی و شهرسازی فراهم آورده و از خسارات یا منافع بادآورده فردی مالکین اراضی تا اندازه زیادی جلوگیری میکند )Pruetz, 2003; Thorsnes & Simons, 1997(.
.)121
از شاخصترین وظایف قانونی مالک شهری، عدم ایجاد مزاحمت برای مالکان دیگر یا وارد آوردن خسارت به املاک آنها و بهطور کلی عدم تعرض به حقوق شهری مالکین و شهروندان است. این تعرضها از دو گروه خصوصی و عمومی تشکیل شدهاند )همان(. تعرضهای خصوصی آنهایی هستند که به طور مستقیم و در نتیجه نحوه بهرهگیری یا ساخت اراضی شهری برای مالکان یا ساکنین اراضی مجاور بهمنظورممانعت از بهرهمندی آنهـا از حقوق شهریشان صورت میپذیرد. اینگونه تعرضها که وقوع و حدودشان از طریق قوانین تعیین میشوند، میتوانند شامل مواردی از قبیل ممانعت از دسترسی مستقیم به نور خورشید و جریان طبیعی و سالم هوا، ایجاد آلودگیهای تنفسی، رانش بیش از حد آبهای سطحی، انباشتگی زباله و مواد زائد و فعالیتهای بیش از حد مزاحم گردند. تعرضهای عمومی آنگونه اقداماتی هستند که دایره تاثیر وسیعتری داشته و معمولاً منطقهای وسیع را میپوشانند، مانند ایجاد آلودگی در آب و هوا، احداث کاربریهای نامتناسب یا بهرهبرداری از آنها به نحوی که تاثیرات منفی محیطی در منطقهای از شهر ایجاد نماید. بدین ترتیب میتوان نتیجه گرفت که مقوله مالکیت، یکی از ارکان اساسی حقوق شهری محسوب میشود.
3.2.رویکرد انتقال حقوق توسعه
انتقال حقوق توسعه) TDR( یکی از شیوههای نو در امر نظارت بر توسعه اراض ی محسوب میشود. این روش در کشورهای توسعه
یافته و) در دهه اخیر( در برخی کشورهای در حال توسعه درکنار دیگر تقریباً تمامی ج وام ع ش ه ری مایلند ن واح ی ب ا ارزش محیطی ، شیوههای کنترل و نظارت بر توسعه شهری مورد استفاده قرار گرفته نشانههای تاریخی، فضاهای باز و دیگر عناصر ارزشمند را حفاظت است. صرفنظر از نقش آن در توسعه شهری ،TDR به لحاظ جایگاه کنند. گاهی این مهم از طریق اجرای قوانین موجود امکانپذیر است ،آن در کاهش نابرابری و تامین عادلانه حقوق فردی مالکان حائز امااغلب مقامات شهری ترجیح میدهند پتانسیل ساخت وساز و به اهمیت است. تبع آن ارزش املاک را بدون جبران خسارت ناشی از آن کاهش ندهند ب رای نخستین ب ار، فکر انتقالِ حق یک پلاک در پلاک مجاور در )Libby & Hall, 2003:2 (. در برخی جوامع، تعهد ساکنان به حفظ قانون منطقهبندی سال 1916 شهر نیویورک پیشبینی شده بود .عناصر و اراضی ارزشمند و کیفیت زیست در اندازهای است که حاضر این قانون به مالکان اجازه میداد که حق توسعه در ارتفاع خود را به پرداخت مالیات اضافه به منظور تامین هزینه لازم برای جبران به قطعات زمین مجاور، به فروش رسانده و قطعات دریافت کننده خسارت ناشی از محدودیت ساخت وساز هستند، اما این جوامع در این حق، از امکان تخطی از حد مجاز ساخت در ارتفاع و الزامات اقلیت قرار دارند و در اکثر جوامع حمایت عمومی برای تامین منابع عقبنشینی برخوردار شوند )Johnston & Madison, 1997:366(. مالی از طریق مالیات یا دیگر منابع سنتی کافی نیست. برنامه TDR یا در دهههای بعدی در ایالات متحده، انتقال حق توسعه به نوعی انتقال حق توسعه پاسخی به این چالش است .
اب زار اج رای خوشهبندی بدل شد. این خوشهبندی به سازندگان موضوعاتی که تشکیل دهنده ایده اصلی TDR هستند را میتوان در اج ازه م یداد که ساخت وساز را تنها در بخشی از یک قطعه زمین مفاهیم زیر خلاصه کرد )Ibid(:
انجام دهند. به ای ن ترتیب امکان حفظ بخش دیگر که دارای
کرد که هر شاخه آن نماینده حقی متفاوت است و بر این اساس مفهوم انتقال حق توسعه بر تئوری مجموعهای از حقوق مالکیت اموال استوار است. مطابق این تئوری، مالکان زمین دارای مجموعهای از حقوق شامل حق استفاده، حق اجاره دادن، حق رهن، حق واگذاری و حق توسعه ملک خود هستند. به هریک از این حقوق به عنوان یک
1 .Development Rights
2 .Bundle of sticks
شهر نیویورک اولین برنامه با نام TDR را بهعنوان بخشی از قانون حفاظت نشانههای تاریخی به اجرا درآورد. این قانون از تغییر یا تخریب نشانهای تاریخی ممانعت میکرد و در عین حال به مالک زمین مربوطه اجازه میداد حق توسعه استفاده نشده ملک خود را به املاک همجوار منتقل کند )Pruetz, 2003(.
برنامه انتقال حق توسعه پس از ده ه 1970 در برخی کشورهای توسعه یافته مانند کانادا و استرالیا عمدتاً به منظور حفاظت از اراضی
ارزش محیطی، کشاورزی یا تاریخی بود میسر میشد. در سال 1968 – حقوق توسعه1 : مالکیت را میتوان به دستهای هیزم2 تشبیه
عنصر جداگانه نگریسته میشود که میتواند از ملک جدا شده و به عنوان یک کالا فروخته شود )Mittra, 1996:1(.
– منطقه ارس ال1 : به اراض ی که در مناطق دارای اهمیت و ارزشه ای ویژه واقع شدهاند، مانند اراضی کشاورزی، فضای باز ،املاک با ارزش تاریخی، یا هر عنصری که برای جامعه واجد اهمیت است، منطقه ارسال گفته میشود.
– منطقه دریافت2 : منطقه دریافت به اراضی گفته میشود که برای توسعه مناسب تشخیص داده شده و توسعه مازاد بر حق پایه درآن مجاز دانسته شده یا تشویق میشود.
– ارزش توسعه3 : ملک میتواند واجد ارزش توسعه به مفهوم ساخت وساز مسکونی یا تجاری و یا دارای هدف غیر توسعه مانند کشاورزی، جنگلداری و تفریحی باشد. به عبارت دیگر این دو ارزش توسعه و غیرتوسعه با هم ارزش بازاری یک ملک را تشکیل میدهند . برنامههای TDR به ای ن منظور طراحی میشوند که مالکان در منطقه را تشویق به استفاده از بخشی یا تمامی پتانسیل عاطل مانده توسعه ملک خود کنند .
برنامه انتقال حق توسعه راهی است برای کاهش یا حذف توسعه فیزیکی در مناطقی که جامعه یا برنامهریزان خواهان حفاظت آن هستند و افزایش ساخت در مناطقی که در چارچوب یک برنامه 4 طراحی شده برای رشد فیزیکی مناسب تشخیص داده شدهاند. در منطقه ارسال، در قالب برنامههای TDR مالکان دارای حق انتخاب دوگانه هستند. میتوانند در برنامه TDR مشارکت نکنند و به جای آن از زمین خود برای مصارف کشاورزی و نیز توسعه مجاز مطابق حق انتخاب پایه4 استفاده کنند. حالت دیگر انتخاب برنامه TDR، امضای محدودیتنامه پذیرش حقوق ارتفاقی جامعه، حفاظت ابدی از زمین و دریافت حق توسعه قابل فروش براساس مساحت زمین اس ت. در تعدادی از برنامههایTDR حق انتخاب دوگانه مالکان واقع در منطقه ارسال سلب میشود و مالکان نمیتوانند از حق ساخت مطابق مقررات منطقهبندی برای ملک خود استفاده کنند و تنها مجاز به انتقال حق توسعه خود به نقاط دیگر هستند.
در منطقه دریافت، سازندگان و متقاضیان سرمایهگذاری در ساختمان و توسعه شهری میتوانند از طریق خرید مقادیر معینی از حق توسعه مناطق ارسال، نسبت به احداث بنای مازاد بر حق پایه کلیه املاک ،تا حد مًجاز طرح توسعه اقدام نمایند. قیمت حق توسعه قابل مبادله معمولا از طریق عرضه و تقاضا بین دو طرف توافق میشود، اما مقررات TDR میتواند از طریق کنترل عرضه تعداد حقوق توسعه قابل ف روش مالکان واق ع در مناطق ارس ال، بر قیمتها اثر گذارد )Pruetz, 2002:2(. توجه به این نکته ضروری است که زمانی برنامه
TDR میتواند توسعه را در مناطق دریافت تشویق کند که حق پایه به
درستی تعیین شده باشد. چنانکه حق پایه برابر ارزش بازاری تراکم باشد، انتقال حق توسعه قادر به ترویج ساخت وساز اضافی در مناطق دریافت نخواهد ب ود. اگر حق پایه کمتر از حد مجاز منطقهبندی باشد، برنامه TDR میتواند با فراهم آوردن پایه منطقی برای مجاز شمردن توسعه بهوسیله شهرداریها، ساخت وساز را تشویق کند )Levine, 2006:114(.
نحوه انتقال حق توسعه بدین ص ورت اس ت که صاحب زمین یا ساختمان پرارزشی که نمیتواند از حق ساختی که مطابق مقررات ) طرحهای تفصیلی و منطقهبندی شهر( برای ملک او تعیین شده ،استفاده کند، در مقابل میتواند معادل آن را با نظارت مسئولان امور ،یا در یکی دیگر از املاک خود در منطقهای مجاز، به صورت افزایش تراکم استفاده کند و یا از طریق سازوکاربازار آزاد به مالک دیگری در منطقهای مجاز بفروشد.
4. تحلیل بهکارگیری رویکرد انتقال حقوق توسعه در شهر کاشان
فرآیند ت دوی ن و تبیین پ ژوه ش ح اض ر، شامل س ه بخش عمده است که عبارتند از: شناخت نمونه مطالعاتی )شهر کاشان(، تحلیل تحققپذیری طرح جامع شهر کاشان و بهکارگیری رویکرد انتقال حقوق توسعه در شهر کاشان. در بخش نخست زیرسیستمهای شهری کاشان با تا کید بر بهکارگیری رویکرد انتقال حقوق توسعه ،مورد شناخت و تجزیه وتحلیل قرار گرفته و پس از آن تحققپذیری طرح جامع شهر کاشان با توجه به رویکرد این طرح به چگونگی تولید مورد تحلیل قرار میگیرد. در بخش سوم، با توجه به مطالعات انجام شده در بخشهای پیشین، رویکرد انتقال حقوق توسعه در قالب طرح جامع شهر کاشان برنامهریزی و تدوین میشود.
4.1.شناخت زیرسیستمهای شهری موثر بر انتقال حقوق توسعه در شهر کاشان
به دلیل گسترشهای بیرویه محدوده شهر، سازمان فضایی شهر کاشان از تعادل لازم برخوردار نیست. به طوری که در حدود 31 درصد از اراضی شهر به زمینهای خالی و رها شده اختصاص دارد. نداشتن سیاستهای زمین مشخص و عدم کارایی طرحهای توسعه پیشین سبب شده است که با وجود تراکم ساختمانی پایین شهر، توسعه شهر در سالیان گذشته عمدتاً به صورت توسعه افقی باشد. این گسترش ،ب ا کیفیت ن ازل سکونت در بافتهای حاشیهای و ب ا ساختاری بیهویت در اراض ی زراع ی پیرامونی کاشان )عمدتاً در بخشهای جنوبی و جنوب غربی شهر( و بدون لحّاظ کردن ظرفیتهای خالی سکونت در شهرکهایی همچون ناجیآباد صورت میگیرد. بنابراین ل زوم هدایت و جهتدهی به توسعههای آتی شهر کاشان به طور مشخص دیده میشود.
از سویی دیگر، علیرغم پایین بودن تراکم ناخالص جمعیتی) 28 نفر در هکتار(، کاربریهای خدمات رفاه عمومی از جمله فضای سبز ،کاربری آموزشی، کاربری بهداشتی و درمانی و …، دارای کمبودهای زیادی در سطوح محلهای، ناحیهای و شهری هستند. با توجه به
5
برای تولید آنها تقاضایی در بازار وجود ندارد، سبب عدم تحقق این فضاها و بلاتکلیف ماندن اراضی مشخص شده برای آنها خواهد شد. به عنوان مثال زمینی که برای آن کاربری فضای سبز تعیین شده است، هیچگاه بدون دخالت شهرداری و از طریق بازار و مالک محقق نخواهد شد، زیرا برای مالک زمین دارای صرفه اقتصادی نمیباشد .حال با توجه به این واقعیت که کمکهای دولت به شهرداریها براساس سیاست خودکفایی شهرداریها از سال 1362 حذف شده و منابع مالی شهرداری به هیچ وجه پاسخگوی هزینههای اجرای طرح توسعه نیست، به نظر میرسد بسیاری از فضاهای خدماتی شهر ،همچون گذشته تولید نشوند.
4.3.طراحی فرآیند بهکارگیری رویکرد انتقال حقوق توسعه در شهر کاشان
در این قسمت، با استفاده از نتایج حاصل از بررسی مبانی نظری ،شناخت و تحلیل شهر کاشان و طرح جامع آن، به طراحی فرآیند بهکارگیری رویکرد انتقال حقوق توسعه در شهر کاشان، بهمنظور افزایش تحققپذیری طرح جامع آن پرداخته میشود. بر این اساس ،رویکرد انتقال حقوق توسعه در یک فرآیند نه مرحلهای که عبارتند از: تدوین اهداف و راههای دستیابی به آنها، شناسایی مناطق ارسال حقوق توسعه، شناسایی مناطق دری اف ت حقوق توسعه، تدوین گزینههای برنامهریزی براساس میزان عرضه و تقاضا، ایجاد موازنه میان عرضه و تقاضا، امکانسنجی اقتصادی، ارزیابی گزینهها ، منطقهبندی تراکمی و تدوین سازوکاراجرایی و تحققپذیری است ،
ناتوانی مالی شهرداری و دیگر نهادهای عمومی و دولتی در ایجاد این خدمات، در صورتی که سازوکاری برای تولید این فضاها در نظر گرفته نشود، این کمبودها در آینده تشدید خواهند یافت.
4.2.تحلیل تحققپذیری طرح جامع شهر کاشان از دیدگاه رویکرد آن در تولید فضا
ط رح ج ام ع ش ه ر ک اش ان، ب ا ت ه ی ه ن ق ش ه ک ارب ری اراض ی پیشنهادی) همانگونه که از عنوان آن پیداست( تنها نحوه استفاده از اراض ی و یا نحوه مصرف اراض ی را مشخص نموده و اش ارهای به چگونگی تولید ای ن فضاها نکرده اس ت. درواق ع در ای ن طرح سازوکارمشخصی ب رای تولید فضاهای م ورد نیاز شهر ارائ ه نشده و ط رح خ ود را تنها موظف به بیان ای ده آله ا م یدان د. فضاهای پیشنهادی طرح جامع برای شهر کاشان، در ارتباط بین تولید و بازار ،به سه دسته تقسیم میشوند:
1. فضاهایی که بدون نیاز به دخالت مدیریت شهری بهوسیلهبازار تولید میشوند. این فضاها با توجه به ایجاد ارزش اف زوده و رانت مناسب برای مالکان، گرایش فراوانی برای تولید آنها در بازار آزاد وجود دارد؛ فضاهای تجاری و مسکونی از جمله این فضاها میباشند.
2. فضاهایی که برای آنها تقاضای کمی در بازار آزاد وجود دارد ،ام ا با مداخله مدیریت شهری، درنظر گرفتن سیاستهای تشویقی، میتوان برای تولید آنها، تقاضای مناسبی در بازار
به وجود آورد. به عنوان سازوکارتحققپذیری طرح جامع جدید شهر کاشان طراحی
3. فضاهایی که برای تولید آنها، تقاضایی در بازار آزاد وجود ندارد میشود. شایان ذک ر اس ت، دادهه ا و اطلاعات شهر کاشان شامل و تولیدشان به مداخله مستقیم مدیریت شهری وابسته است .سطوح کاربری اراضی و نقشهها از طرح جامع جدید شهر کاشان که درواق ع تولید این فضاها برای مالک آن ایجاد ارزش افزوده بهوسیلهمهندسین مشاور نقش جهان پارس تهیه شده، استخراج نکرده و از لحاظ اقتصادی برای او توجیهناپذیر است. عمده گردیده و مورد پردازش و تحلیل قرار گرفت.
خدمات عمومی که شامل پ ارکها و فضایسبز، فضاهای
آموزشی، بهداشتی ـ درمانی، فرهنگی و ورزشی هستند، از جمله گام اول: تدوین اهداف برنامه
این فضاها محسوب میشوند. در تهیه برنامه TDR، تدوین اهداف یک گام ضروری و اساسی تلقی میشود. اگرچه در مراحل قبل و در مبانی نظری برخی از اهداف سازوکارمواجهه طرح با هریک از این فضاها باید به گونهای متفاوت برنامه TDR ذکر شد، اما در این مرحله است که اه داف برنامه به ب اش د. ب هط وریک ه در ارت ب اط ب ا ف ض اه ای ن وع اول، لازم است عنوان تصمیمسازی اصلی برنامه و براساس مطالعات پایه و نظری سیاستهای هدایت کننده و کنترلی درنظر گرفته شود و در ارتباط به صورت روشنتر و مشخص تدوین میشود. شرایط ایدهآل برای با فضاهای نوع دوم، سیاستهای حمایتی و تشویقی موثر خواهند طراحی برنامه TDR، همزمانی تهیه آن با طرح توسعه شهری است .بود. همچنین در ارتباط با فضاهای نوع سوم باید سازوکارمشخصی درواق ع برنامه TDR به عنوان مکمل طرح توسعه شهری تدوین تعیین شود که بتوان با حداقل تحمیل هزینه به مدیریت شهری ، میشود و در جایگاه جایگزینی برای آن قرار ندارد. به طور کلی هدف اینگونه فضاها را محقق نمود. این درحالی است که طرح جامع شهر نظام انتقال حقوق توسعه، تحقق طرح توسعه شهری است، اما با
توجه به این که طرح جامع شهر کاشان با برخی از اهداف این نظام مغایر است، در طراحی برنامه TDR پیشنهادی تا حدودی در این امر تعدیل شده است.
در برنامه TDR پیشنهادی برای شهر کاشان، هدف کلان "دستیابی به الگوی مطلوب توسعه شهری کاشان" در نظر گرفته شده است .و از آنجاکه تمام طرحهای توسعه شهری دارای نظامها و اهداف چندگانه میباشند و برنامه استفاده از اراضی نیز دارای ارتباط درونی
کاشان سازوکاریبرای تولید فضاهای مختلف معرفی نکرده و عمدتاً به منابع دولتی که هیچگاه محقق نشده و نخواهند شد، امید بسته است. بر این اساس تلاشی بهمنظورایجاد رابطهای پایداری بین فرآیند تولید و مصرف فضاهای شهری بهعنوان راه دستیابی به اهداف خود ننموده است.
درواقع، نداشتن سازوکاریمشخص برای تولید فضاهای نوع سوم که
و تنگاتنگ با سایر نظامهای توسعه شهری اس ت، نظام انتقال حقوق توسعه نیز بنا به طبیعت برنامه استفاده از اراضی، سیستمی چند هدفی است. اهداف خرد این نظام را که به طور ویژه در بخش ارزیابی گزینههای برنامه مورد استفاده قرار میگیرند، در چهار محور اساسی محیطی، اجتماعی و مدیریتی میتوان به شرح زیر خلاصه نمود:
1. حفاظت از ارزشهای طبیعی و تاریخی شهر کاشان،
2. تنظیم چرخه توسعه شهری و ساماندهی تولید و مصرف فضا در شهر کاشان،
3. رعایت عدالت اجتماعی و مشارکت جامعه در مقوله توسعه شهری کاشان و…
4. ارتقای کارایی مدیریت شهری کاشان.
گام دوم: شناسایی مناطق ارسال حقوق توسعه
نواحی ارس ال، اه داف برنامهریزی ب وده که ب رای تحقق، نیاز به ممنوعیت ساخت خـارج از استفاده تعیین شده در طرح توسعه و برنامه انتقال حق توسعه دارند و لازم است، کل حقوق مالکیت و یا حقوق توسعه آنها به نقطهای دیگر انتقال یابد. برای این پهنهها معمولاً تقاضای ب ازاری وج ود ن دارد و میبایست در راهح ل ارائ ه شده، از طریق عرضه حق توسعه به بازار ساختمان، مسکن و توسعه شهری و تبدیل آن به تقاضای بازار تامین گردند. از نواحی ارسال به عنوان پهنههای مبادی انتقال حقوق توسعه نیز یاد میشود و شامل 6 خدمات رفاه عمومی است که میبایست کل حقوق مالکیت آنها منتقل گردد. همچنین پهنههای حفاظتی، از قبیل حفاظت بناها و بافتهای تاریخی، اراضی کشاورزی، باغات و حریمهای سبز نیز در این دسته قرار دارند که صرفاً لازم است حق توسعه املاک خریداری و منتقل شود و نیازی به انتقال حق مالکیت ندارند.
منطقهبندی مجدد در طراحی برنامه TDR، میتواند اجباری یا اختیاری باشد، که این موضوع بستگی به ساختار و اهداف برنامه دارد. در برنامه TDR پیشنهادی برای شهر کاشان، ترکیبی از دو روش اجباری و اختیاری بهکار برده شده است. به طوری که در برخی نواحی به دلیل اهمیت منابع از روش اجباری استفاده شده است و تنها رویکرد حفاظت و انتقال حقوق توسعه پیشنهاد میشود و حق انتخاب دوگانه مالکان واق ع در مناطق ارس ال سلب و فقط مجاز به انتقال حق توسعه خود به نقاط دیگر خواهند ب ود. به عنوان مثال، اراضی واقع در بافت تاریخی شهر کاشان که از ارزش تاریخی و معماری وی ژهای برخوردار هستند، در مناطق ارسال اجباری قرار گرفتند. به طوری که مالکان این اراضی، مالکیت ملک خود را حفظ نموده ولی حقوق توسعه خود را به مناطق دریافت فروخته یا منتقل مینمایند .
در بخش اختیاری این برنامه، مالک زمین واقع در نواحی ارسال میتواند خود در م ورد استفاده از زمین تصمیم گیرد. او میتواند حق توسعه خود را واگذار نکند و زمین خود را با توجه به تراکمهای طرح توسعه دهد و یا حق توسعه را به نواحی دریافت انتقال دهد و از مزایای مالی این موضوع استفاده نماید. به طور کلی در بخش اختیاری برنامه TDR شهر کاشان، مالکان دارای حق انتخاب دوگانه هستند. می توانند در برنامه TDR مشارکت نکنند و به جای آن از زمین خود برای مصارف تعیین شده و نیز توسعه مجاز، مطابق حق انتخاب پایه استفاده کنند. حالت دیگر انتخاب برنامه TDR، امضای محدودیتنامه پذیرش حقوق ارتفاقی جامعه، حفاظت ابدی از زمین و دریافت حق توسعه قابل فروش براساس مساحت زمین است. اما در بخش اجباری این برنامه، مالک زمین حدود توسعه زمین خود را محدود شده میبیند و چارهای جز رعایت این محدودیتها ندارد.
در حدود 862 هکتار از اراضی شهر کاشان به عنوان اراضی ارسال حق توسعه در نظر گرفته شد )نقشه 1(. به منظور شناسایی نواحی ارسال در شهر کاشان از معیارهای زیر استفاده شده است:
برخورداری از اهمیت کشاورزی، برخورداری از ارزش تاریخی و معماری، برخورداری از منابع طبیعی با ارزش، برخورداری از چشمانداز مناسب، فقدان ظرفیت مطلوب زیرساختها و خدمات عمومی پیشنهادی طرح توسعه.
در ح دود 46.5 درص د از ن واح ی ارس ال ب ه ارزشه ای تاریخی و معماری شهر که عمدتاً شامل تپههای سیلک، بافت تاریخی شهر کاشان و محوطه باغ فین است، اختصاص دارد. خدمات عمومی پیشنهادی طرح جامع شهر کاشان با سهمی معادل 25.5 درصد اراض ی پیشنهادی مناطق ارس ال شهر کاشان را دارا هستند. این اراضی عمدتاً دارای مالکیت خصوصی بوده و دارای کاربری وضع موجود بایر هستند. با توجه به اینکه کاربری پیشنهادی طرح جامع برای این اراضی، دارای ارزش افزوده مناسبی برای مالک آن نبوده و شهرداری و دیگر سازمانهای مسئول نیز دارای توان مالی کافی برای تملک این اراضی و تولید این فضاها نخواهند بود، بخش عمده از این اراضی تحقق نخواهند یافت.
جدول 1: نواحی ارسال حق توسعه پیشنهادی در شهر کاشان
نوع اجرایبرنامه
سهم )درصد(
مساحت
)هکتار(
نوع اراضی ارسال حق توسعه
اختیاری
4.2
36.9
برخورداری از اهمیت کشاورزی
اجباری
46.5
400.7
برخورداری از ارزش تاریخی و معماری
اختیاری
14
120.9
برخورداری از منابع طبیعی با ارزش
اختیاری
5.4
46.7
برخورداری از چشمانداز مناسب
اختیاری
4.3
37
فقدان ظرفیت مطلوب زیرساختها
اختیاری
25.5
219.4
خدمات عمومی پیشنهادی طرح توسعه
–
100
861.7
جمع
حقوق قابل انتقال
642.3
A
–
+
642.3
1097
5A
+
+
219.4
1739.3
–
861.7
جمع
گام سوم: شناسایی مناطق دریافت حقوق توسعه جدول 2: نمونه محاسبه عرضه حق توسعه با نسبت 20به80)حق نواحی دریافت، ظرفیتهای توسعه شهر بوده که به عنوان وسایل توسعه به ارزش ملک(دستیابی به اهداف در نظر گرفته شده و معمولاً دارای تقاضای موثر بازارند. در برنامه پیشنهادی این تقاضا، متصل و همپیوند با عرضه اهداف برنامه، مبادی انتقال حقوق توسعه در نظر گرفته شده است .در منطقه دریافت، سازندگان و متقاضیان سرمایهگذاری در ساختمان و توسعه شهری میتوانند از طریق خرید مقادیر معینی از حق توسعه مناطق ارسال، نسبت به احداث بنای مازاد بر حق پایه کلیه املاک ،تا حد مجاز بهوسیلهطرح توسعه اقدام نمایند .
در رابطه با تعیین نواحی دریافت، تحلیلهای مناسبت فضایی ،تحلیل ظرفیت زیرساختها )از جمله راهها، شبکه فاضلاب ، شبکه آبرسانی و …( و انطباق آن با پیشنهادهای طرح جامع، برای مناطق مستعد توسعه آتی، صورت پذیرفته است. شایان ذکر است، گسترش زیرساختها به مناطق توسعه نیافته تنها در صورتی مقرون به صرفه و عملی است که این مناطق بخشی از مراکز برنامهریزی شده باشند؛ از قبیل مراکز شهری و غیره و یا مناطق جدیدی برای رشد و توسعه )نقشه 2(. چهار معیار زیر برای انتخاب نواحی دریافت در نظر گرفته
شده است:برخورداری از پتانسیل توسعه مطلوب، پ س از محاسبه م ی زان عرضه ح ق توسعه در مناطق ارس ال، به موجود بودن زیرساختهای کافی، ان دازهگ ی ری م ی زان تقاضا در مناطق دری اف ت پرداخته میشود . وجود تقاضا به منظور توسعه و بهمنظور محاسبه این میزان، کاربریهایی که در مناطق دریافت قرار برخ ورداری از مناف ع کاف ی ب رای س رمایهگذاری توس عه دارند )که شامل کاربری مسکونی و کاربریهای مختلط مسکونی ،تجاری و خدماتی هستند( در جدولهای مربوطه قرار داده خواهند
تقاضای حق
توسعه
)A(
ضریب
انتفاع کاربری
درصد
توسعه
مازاد بر
حق
مساحت
)هکتار(
وسایل
608
1
140
434.3
پهنه مسکونی با
تراکم کم و متوسط
1152.9
3
180
213.5
پهنه مختلط با تراکم زیاد
1760.9
–
647.8
جمع
8 دهن دگان. شد و سپس براساس تراکم مازاد بر تراکم پایه که با استفاده از خرید در حدود 648 هکتار از اراضی شهر کاشان به عنوان اراضی دریافت حق توسعه حاصل خواهد شد، مقدار تقاضای حق توسعه را میتوان حق توسعه در نظر گرفته شد. این اراض ی شامل چهار پهنه وسیع محاسبه ک رد. نکته قابل توجه در ای ن قسمت همسان نمودن در مناطق فین، ناجیآباد و شاهد هستند که بهرقم داشتن تراکم کاربریها به لحاظ ارزش قیمت در بازار است، به عنوان مثال ارزش جمعیتی پایین، از پتانسیلها و زیرساختهای کافی برای توسعه آتی کاربریهای مختلط و مسکونی متفاوت خواهد بود. بر این اساس شهر برخوردارند. به طوری که این مناطق از تمامی زیرساختهای میتوان با قرار دادن ضریبی برای هر کاربری، تعادل را برقرار نمود .آب شهری، برق، گاز، مخابرات و دسترسی مطلوب به شریانهای در تعیین ضریب انتفاع کاربری، قیمت زمین و فعالیت موجود در آن از ارتباطی شهر ب رخ وردار ب وده و ب ه ترتیب دارای ت راک م جمعیتی مهمترین معیارها بودند.
)طرح ناخالص ،جامع 5.3، شهر 21.1 و کاشان ،29.9 1388نفر(. در هکتار در سال 1385 بودهاند جدول 3: نمونه محاسبه تقاضای حق توسعه با ترا کم پایه 100٪گام چهارم: تدوین گزینههای برنامهریزی براساس میزان عرضه و تقاضای حقوق توسعه
بهمنظور دستیابی به حالت بهینه عرضه و تقاضای حق توسعه ، گزینههای مختلف بر مبنای درصد حق پایه توسعه و نسبت آن از ارزش کل املاک در حالتهای متفاوت بررسی شده است. در ابتدا گزینههای ممکن حق پایه توسعه و نسبت این حق از کل ارزش ملک سنجش شده که شامل تراکمهای پایه ساختمانی 100، 120 و 140درصد با نسبتهای متفاوت از 20 تا 35درصد در نظر گرفته شده است. درصدهای ارائه شده، با توجه به مبانی و تجربیات موجود در برنامههای انتقال حقوق توسعه شهری و نیز عرفها و شرایط موجود در شهر کاشان انتخاب شدهاند .
جدول 4: موازنه عرضه و تقاضا حق توسعه
تعداد واحد احداثی با
استفاده از ارزش مازاد
تعداد واحد احداثی
ارزش مازاد تقاضای حق توسعه
)میلیون تومان(
قیمت حق توسعه
)تومان(
قیمت زمین
)تومان(
مازاد
تقاضای
حق توسعه
)متر مربع(
تقاضای حقتوسعه
)هکتار(
حق توسعه قابل انتقال
)هکتار(
نسبت حق مالکیت از
ارزش ملک
)درصد(
نسبت حق توسعه از
ارزش ملک
)درصد(
حق
توسعه پایه
)درصد(
گزینه
1240
39977
23640
40000
200000
216000
1760.9
1739.3
80
20
100
1
5470
50667
120450
50000
200000
2409000
1760.9
1520
75
25
100
2
12685
45543
236760
60000
200000
3946000
1760.9
1366.3
70
30
100
3
16930
41887
353010
70000
200000
5043000
1760.9
1256.6
65
35
100
4
–
–
–
–
–
-1932000
1546.1
1739.3
80
20
120
5
3598
50667
83050
50000
200000
261000
1546.1
1520
75
25
120
6
13748
45543
257880
60000
200000
1798000
1546.1
1366.3
70
30
120
7
17280
61887
302650
70000
200000
2895000
1546.1
1256.6
65
35
120
8
–
–
–
–
–
-4083000
1331
1739.3
80
20
140
9
–
–
–
–
–
-1890000
1331
1520
75
25
140
10
–
–
–
–
–
-353000
1331
1366.3
70
30
140
11
25236
71837
520800
70000
200000
7440000
1331
1256.6
65
35
140
12
664
1680
1016
720
96
200
600
2400
240
1000
مجتمع
سازی
40000
700000
200000
3520
8400
4880
3600
480
800
3000
12000
300
4000
112
315
203
135
18
50
112.5
450
180
250
منفرد سازی
664
1680
1016
720
96
200
2400
2400
240
1000
4960
مجموع سود )درآمد – هزینه(
جدول 5: نمونه روش هزینه – فایده برای گزینه یک
گام پنجم: ایجاد موازنه میان عرضه و تقاضای حقوق توسعه و امکانسنجی اقتصادی
پس از مشخص شدن مقدار عرضه و تقاضا در هر یک از مناطق ارسال و دریافت، به ایجاد موازنه عرضه و تقاضای حق توسعه با توجه به گزینههای مختلف و براساس تراکمهای مجاز در نظر گرفته شده و نسبتهای حق توسعه به ارزش ملک پرداخته میشود. با ایجاد موازنه میان عرضه و تقاضای حقوق توسعه، میتوان گزینههای مناسب را با توجه به مقدار مازاد تقاضای حق توسعه انتخاب نمود ،زی را اگر گزینهای م ازاد تقاضای حق توسعه ایجاد نکند، به علت عدم تامین تعادل بازار نمیتوان از آن استفاده نمود. در این مرحله ، حالتهای مختلف میزان حق توسعه پایه و نسبت حق توسعه از ارزش ملک در کنار یکدیگر قرار گرفته و 12 گزینه شکل گرفت که
9
چگونگی موازنه عرضه و تقاضای حقوق توسعه بر مبنای هر یک از این گزینهها صورت میگیرد.
موازنه عرضه و تقاضای حق توسعه بین مناطق ارسالی و دریافتی طبق جدول 4 انجام میشود. در این جدول، ابتدا با مقایسه عرضه و تقاضای هر گزینه، مقدار مازاد حق توسعه محاسبه شده است. باید توجه داشت که هر ان دازه که م ازاد حق توسعه بیشتر باشد، تقاضا برای TDR بیشتر بوده و بازار مناسبتری تشکیل گردیده و در نتیجه TDR در رسیدن به اهدافش موفقتر خواهد بود.
پس از انجام غربال اولیه گزینهها و محاسبه م ازاد تقاضای حق توسعه، ارزش م ازاد تقاضای حق توسعه، تعداد واح د اح داث ی و تعداد واحد احداثی با استفاده از ارزش مازاد در هر گزینه، لازم است گزینههای باقیمانده از لحاظ داشتن توجیه اقتصادی بررسی شده
2
4
3
5
ارزش نسبی
گروه تاثیر
بیشتر از 60
کمتر از 5000
کمتر از
50000
کمتر از 3
1
بسیار بد
41 تا 60
10000 تا
5001
60000 تا
50001
3 تا 6
2
بد
21 تا 40
15000 تا
10001
70000 تا
60001
6 تا 9
3
متوسط
1 تا 20
20000 تا
15001
80000 تا
70001
9 تا 12
4
خوب
صفر
بیشتر از 20000
بیشتر از
80000
بیش از 12
5
بسیار خوب
20
4×2
1×4
1×3
1×5
1
27
4×2
2×4
2×3
1×5
2
33
4×2
3×4
1×3
2×5
3
42
4×2
4×4
1×3
3×5
4
28
5×2
1×4
3×3
1×5
6
49
5×2
3×4
4×3
3×5
7
58
5×2
4×4
4×3
4×5
8
تا بتوان به بهترین گزینه دست یافت. در این تحقیق برای رسیدن جدول 6: مدل ارزیابی برنامه انتقال حقوق توسعه شهر کاشانبه این هدف، از روش هزینهـفایده استفاده شده است )جدول 5(. با توجه به اینکه محاسبه دقیق هزینه و فایده هر یک از گزینهها نیازمند طراحی و قطعهبندی دقیق نواحی دریافت است) که این امر از حیطه کاری این تحقیق خارج بوده( توسعه در نواحی دریافت در دو حالت مجتمعسازی و منفردسازی و برای هر یک، دو نصاب تفکیک در نظر گرفته شد. سپس با در نظر گرفتن مساحت زمین و تراکمساختمانی، زیربنای مفید توسعه و حق توسعه انتقالی محاسبه گردید .
هزینههای موجود در هر گزینه عبارتند از هزینه زمین وهزینه خرید حق توسعه که در جدول با عنوان هزینه توسعه انتقالی ذکر شده اس ت؛ و هزینه ساخت. از سویی دیگر درآم ده ای هر گزینه نیز از طریق فروش ساختمانها تامین میگردد. بدین ترتیب، هزینه و درآمد هر گزینه به تفکیک محاسبه شد و در پایان سود حاصل از هر گزینه تعیین گردید. در میان گزینههای موجود، گزینههای 1، 2 و 6 بیشترین میزان سود و گزینههای 4، 8 و 12 کمترین میزان سود را داشتند.
گام ششم: ارزیابی گزینهها
پ س از ای ج اد م وازن ه م ی ان ع رض ه و ت ق اض ای ح ق وق توسعه و امکانسنجی اقتصادی گزینهها، در این مرحله از تحقیق، ارزیابی نهایی گزینههای اجرای برنامه TDR با استفاده از روش ماتریس 10 دستیابی به اهداف) GAM( )با اعمال تغییرات(، صورت میپذیرد .در مدل ارزیابی طراحی شده، مقاصد برنامه انتقال حقوق توسعه شهر کاشان به همراه گزینههای مورد قبول در دو طرف یک ماتریس قرار گرفته و ارتباط بین وسایل و مقاصد برنامه براساس شاخصهای
انتخاب شده، مورد سنجش واقع شده است. مقاصد مورد استفاده جدول 7: ارزیابی گزینههای برنامه انتقال حقوق توسعه کاشاندر این روش براساس سه هدف خرد، تنظیم چرخه توسعه شهری و ساماندهی تولید و مصرف فضا در شهر، رعایت عدالت اجتماعی و مشارکت جامعه در مقوله توسعه و ارتقای کارایی مدیریت شهری، در نظر گرفته شدند. شایان ذکر است، هدف خرد حفاظت از ارزشهای طبیعی و تاریخی، به عنوان پیش فرض تمام گزینهها در انتخاب مناطق ارسال در نظر گرفته شده و در تمام گزینهها تامین گردیده و نمیتواند مبنای ارزیابی میان گزینهها قرار گیرد.
براساس مدل ارزیابی ارائه شده، هر یک از گزینهها مورد ارزیابی و مقایسه قرار گرفته و امتیاز هر گزینه به طور مجزا با توجه به مقدار تامین هر یک از
ش اخ صه ا، تعی ین و در م ات ری س م ش خ ص م یش ود. سپس مناسبترین گزینه که بالاترین امتیاز را کسب نموده، انتخاب و مبنای انجام برنامه انتقال حقوق توسعه در شهر کاشان قرار خواهد گرفت.
بدینترتیب، با توجه به امتیاز نهایی گزینهها، گزینه هشتم با حق توسعه پایه 120 درصد و نسبت حق توسعه به حق مالکیت 35 به 65 درصد، به عنوان گزینه برتر انتخاب شده و مبنای برنامه انتقال
حقوق توسعه شهر کاشان قرار میگیرد. 12 5×4 3×3 4×5 2×4 57
گام هفتم: تعیین میزان مساحت قابل انتقال اراضی از تراکمهای پیشنهادی فراتر نخواهد بود )نقشه 4(.
پس از انتخاب گزینه هشت و تعیین شدن تراکم پایه 120 درصد و
نسبت حق توسعه به حق مالکیت در اراضی مناطق ارسال و دریافت ،گام نهم: تدوین سازوکاراجرایی و تحققپذیریلازم است میزان مساحت قابل انتقال محاسبه گ ردد. به عبارت تا کید بر عملی بودن تصمیمات برنامهریزی و اجرای طرحها، لازمه سادهتر میبایستی تعیین گردد که به ازای هر چند مترمربع اراضی هر نوع برنامه است. برنامه پیشنهادی تنها ابزار و راهنمای توسعه ارس ال، چند مترمربع اراض ی دریافت ـ یا افزایش تراکم در اراض ی است و اجرایی کردن آن به پشتوانهها و اهرمهای قانونی، نهادی و دریافت ـ میتوان جایگزین نمود. بدینمنظور مهمترین معیارهای اعتباری نیاز دارد. در این ارتباط ایجاد سازمانها و نهادهای مسئول بررسی قیمت یک مترمربع از اراضی ارس ال، قیمت یک مترمربع از برای پیگیری و اجرای برنامه در مدیریت شهری لازم به نظر میرسد .اراضی دریافت و نسبت حق توسعه به حق مالکیت میباشد. به دلیل دو نهاد دفتر نظام انتقال حقوق توسعه شهرداری و بانک TDR اینکه مناطق ارسال و دریافت در سطح شهر کاشان پراکنده بوده و )وابسته به شهرداری( بدین منظور در نظر گرفته شدهاند که ضرورت دارای ارزش اراض ی متفاوتی هستند، امکان ارائ ه یک رقم نهایی تاسیس و وظایف هر یک به شرح زیر ارائه میگردد:
ب رای مساحت قابل انتقال وج ود ن دارد. به همین خاطر براساس
فرمول زیر این میزان محاسبه میشود. دفتر نظام انتقال حقوق توسعه شهرداری
X.A.T=Y.B دفتر نظام انتقال حقوق توسعه که در ش ه رداری کاشان مستقر
X: مساحت اراضی واقع در مناطق ارسال )مترمربع(؛ A: ارزش هر میگردد، وظایف فنی و نظارتی را به عهده خواهد داش ت. وظیفه مترمربع از اراضی مناطق ارسال )تومان(؛ T: سهم حق توسعه از حق اصلی این دفتر تعیین ارزش مناسبت توسعه زمین و ارزش جدا شده مالکیت )براساس گزینه هشت: 35 درصد(؛ Y: مساحت کاربری مورد از زمین است. همچنین دفتر نظام انتقال حقوق توسعه شهرداری تقاضا در اراضی مناطق دریافت )مترمربع(؛ B: ارزش یک مترمربع از وظیفه دارد با ایجاد کارگاهها و جلسات آموزشی، برنامه را به آ گاهی کاربری مورد تقاضا در مناطق دریافت )تومان.( شهروندان رسانده و اهداف برنامه و موقعیت اراضی را به اطلاع آنان برساند. وظایف دفتر انتقال حقوق توسعه شهرداری به شرح زیر
گام هشتم: منطقهبندی ترا کم ساختمانی است:
پ س از ان ج ام ارزی اب ی نهایی گزینهها و انتخاب گزینه بهینه ، صدور سند مشخصه اعتبار زمین واقع در نواحی ارسال،
فروش اعتبارات به متقاضیان توسعه در نواحی دریافت، ایجاد درآمد پایدار برای مدیریت شهری، جلوگیری از بورس بازی و سوداگری،
کنترل و تقویت بازار معاملات حقوق توسعه و
تامین آسودگی خاطر برای خریداران و فروشندگان اعتبارات توسعه.
به واسطه خرید حق توسعه مجاز دانسته میشود. در حقیقت تمام اراضی واقع در نواحی دریافت علاوه بر تراکم آستانه، که حق طبیعی ساخت وساز در این گونه اراضی است، از تراکم تشویقی نیز برخوردار میشوند. شایان ذکر است، با وجود پتانسیل بالای اراضی واقع در نواحی دریافت برای توسعه و ساخت وساز، محدودیت برای تراکم این اراض ی همچنان وجود دارد، به طوری که افزایش تراکم این
12 منطقهبندی تراکمی پیشنهادی با توجه به اه داف برنامه TDR تعیین ارزش مناسبت توسعه اراضی،
و سیاس تهای ت راک م ی آن، ارائ ه خ واه د ش د. ب ه ط وری ک ه با تعیین ارزش جدا شده از زمین و نرخ انتقال، منطقهبندی مجدد، شرایط برای تحقق اهداف برنامه TDR فراهم تدوین فرمولی برای ارزش اعتبارات TDR،شود. در تعیین تراکم پیشنهادی برای نواحی ارسال سیاست حفاظتی ثبت نقل وانتقالات حقوق توسعه و صدور اسناد،مدنظر قرار گرفته است و با توجه به اینکهنواحی ارسال در مراحل قبل ایجاد کارگاهها و جلسات آموزشی برای شهروندان و
به دو بخش اجباری و داوطلبانه تقسیم شدهاند، تراکم نیز به تبعیت اطلاعرس انی عموم ی معام لات بهمنظ ور افزای ش آ گاه ی ازآنها طراحی گشته است؛ به طوری که در بخش اجباری، تراکم م ردم.
پیشنهادی همان تراکم وضع موجود خواهد ب ود. بدین معنا که
مالکان اراضی واقع در بخش اجباری نواحی ارسال اجازه ساخت وساز بانک TDR
نداشته و ملزم به فروش حق توسعه زمین خود هستند. در بخش بانک TDR زیر نظر و وابسته به شهرداری کاشان احداث میشود و داوطلبانه نواحی ارسال، تراکم پیشنهادی به نحوی ارائه گردیده وظایف مالی و اجرایی را به عهده خواهد داشت. مهمترین وظیفه که استفاده از تراکم و توسعه مجاز، از نظر اقتصادی چندان مقرون بانک TDR خرید و فروش اعتبارات توسعه است. همچنین بانک به صرفه نبوده و انتقال حق توسعه توجیهپذیر بوده و تمایل مالک TDR درآم د پایداری ب رای مدیریت شهری محیا میسازد که این برای فروش و انتقال حق توسعه زمین خود افزایش یابد )نقشه 3(. درآم د میتواند جایگزین درآم د ناپایدار حاصل از تراکم فروشی در تراکم پیشنهادی برای نواحی دریافت به دو دسته تراکم حق پایه گذشته شود. بانک TDR با کنترل و نظارت بر بازار معاملات حقوق و تراکم تشویقی تقسیم شدهاند. تراکم حق پایه به حداکثر تراکمی توسعه از بورسبازی و سوداگری بر این اعتبارات جلوگیری نموده و که زمین واقع شده در نواحی دریافت بدون خرید حق توسعه مجاز برایتقویت بازار گام بر میدارد. وظایف بانک TDR به شرح زیر است:
دانسته میشود، گویند و تراکم تشویقی، اضافه تراکمی است که خرید اعتبارات توسعه از مالکان نواحی ارسال،
13
شهری و طرحهای توسعه شهری، بهویژه در کشورهایی که در آنها حقوق مالکیت از مبانی قانونی استواری برخوردار است، استفاده از رویکرد انتقال، حقوق توسعه و ایجاد تعامل میان حقوق مالکیت و برنامهریزی است.
منابع:
1. جعفری لنگرودی، محمد جعفر) 1362(، حقوق اموال، گنج دانش.
2. جوان، موسی) 1376(، مالکیت، مجله کانون وکلای دادگستری مرکز، شماره
.26
3. حمیتی واقف، احمدعلی) 1383(، اموال مالکیت: بیانی نو از مبحث اموال و مالکیت در حقوق مدنی، تهران، نشر رخسار.
4. کاتوزیان، ناصر) 1384(، دوره مقدماتی حقوق مدنی: اموال و مالکیت ،تهران، انتشارات میزان.
5. گرجی، بهرام عبداللهخان) 1380(، تدوین حقوق شهری، وزارت مسکن و شهرسازی، حوزه معاونت شهرسازی و معماری.
6. محمدی، سیدجلیل) 1383(، سیر مالکیت در ایران و چگونگی ثبت اسناد و املاک، انتشارات مولف.
7. ملکی، قاسم) 1384(، طراحی نظام انتقال حقوق مالکیت راه تحقق طرحهای توسعه شهری در ایران، پروژه نمونه: طرح تفصیلی جدید منطقه 2 اصفهان، مهندسین مشاور سراوند.
8. مهندسان مشاور نقش جهانـپارس) 1388(، طرح جامع کاشان.
9. Alexander, E.R. )2001(, A Transaction Cost Theory of Land Use Planning and Development Control: Towards the Institutional Analysis of
Public Planning, Town Planning Review, Vol. 72, No.1: 45-75.
10. Harvey, D. )1989(, From Manageralism to Entrepreneurialism: the transformation in urban governance in late capitalism, Geografiska An-
5. نتیجهگیری
این تحقیق با عنوان کاربرد رویکرد انتقال حقوق توسعه در افزایش تحققپذیری طرحهای توسعه شهری تلاشی بود برای معرفی رویکرد انتقال حقوق توسعه و شیوه استفاده از آن ب رای محقق نمودن اهداف طرحهای توسعه شهری در ای ران. از آنجایی که نهادهای عمومی و دولتی توان لازم برای تحقق این طرحها را نداشته و در عمل به مدیریت شهری هزینههای هنگفتی تحمیل شده، بدون آنکه درآمد پایداری برای آن در نظر گرفته شود، به نظر میرسد این امر وظیفه برنامهریز شهری را برای یافتن راهکارهای تحققپذیری و تامین درآمد مالی مدیریت شهری دو چندان مینماید.
همانطور که اش اره ش د، ط رح جامع شهر کاشان همچون سایر طرحهای توسعه شهری تولیدکننده حق توسعه است و در عمل به حقوق مالکیت در شهر معنی، جایگاه و ارزش میدهد. حقوق مالکیت در کاشان بدون طرح توسعه شهری و اجازه توسعه، دارای ارزش چندانی نیست و " به همانقدر متعارف و برای رفع حاجت یا رفع ضرر از خ ود"، مقرر در ماده 132 قانون مدنی دارای حق ذاتی است. این حق نیز بهوسیلهطرح توسعه بهصورت کاملاً قانونی و البته با رعایت تشریفات صحیح قانونی برای حفظ منافع عمومی قابل گرفتن است. از طرف دیگر طرح توسعه نیز که بهعنوان ماشین تولید، ترمیم یا سلب حق شناخته ش ده، تصمیمهای فضایی و مکانی خود را بر بستری اتخاذ میکند که غالباً حقی به طور مستقیم بر آن ن دارد و نظم مالکیت خصوصی قبلاً بر آن برقرار شده است .بنابراین برنامهریزی و طرح توسعه بر سر چنان دوراهی قرار میگیرد
19.
20.
21.
22.
OECD )2007(, Competitive Cities: A New Entrepreneurial Paradigm in Spatial Development, OECD Territorial Reviews, OECD Publishing. Pruetz, R. )2002(, Recent Trends in TDR, American Planning Association Proceedings.
Pruetz. R. )2003(, Beyond Takings and Givings, CA, Arje Press. Rydin, Y. )2003(, Urban and Environmental Planning in the UK, Mac- millan London
بپردازد. همانطور که مطالعات این پژوهش نشان داد، در رویکرد انتقال حقوق توسعه، توسعه و حفاظت مکمل یکدیگر و نه مقابل هم دیده شدهاند. میتوان نظام پیشنهادی انتقال حقوق توسعه را دارای رویکردی توسعهگرا، حفاظتی و تعاملی دانست؛ و یا به عبارت دیگر حفاظت از طریق توسعه تعاملی.
بدینترتیب میتوان گفت، از راهکارهای تحقق اهداف برنامهریزی
که چنانچه بخواهد اثربخش و کارآمد باشد، چارهای جز تعامل با nalar, Vol.B71.
11. Hilier, J )2002(, Shadows of Power: An Allegory of Prudence in Land .حقوق مالکیت نخواهد داشتUse Planning, Routledge. در قوانین ایران، مانند بسیاری از کشورها اجزای حق به شیوههای12. Jenks, M., Burgess, R. )2000(, Compact Cities: Sustainable Urban متفاوت قابل تفکیک از یکدیگر و انتقال به غیر هستند. بنابراین حقیForm for Developing Countries, New York, Spon Press.
13. Johnston, A., Madison, M. E. )1997(, From Landmarks to Landscapes: به نام حق توسعه که دارای بالاترین ارزش در مقایسه با دیگر اجزایArcview of Current Practice in the Transfer of Development Rights, حقوق مالکیت است، بهصورت جداگانه و نیز به همراه سایر اجزای
Journal of American Planning Association, Vol. 63, No. 3. حقوق مالکیت قابل مبادله و انتقال است. یافتههای این تحقیق
14. Kaplowitz, M.D.; Machember, P.; Pruetz, R. )2008(, Planners' expe- نشان داد، نظامی از انتقال حقوق توسعه که قادر باشد منفعت توسعهriences in managing growth using tradable development rights )TDR( in ، را بین دو بخش عمومی و خصوصی بهصورت عادلانه تقسیم کندthe United States, Land Use Policy, 25. به نحوی که شهر بتواند هزینه توسعه را از درآمد آن تامین نماید و
15. Levine, J. )2006( Zoned Out: Regulation, Market, and Choices in تعادلی بین این دو برقرار سازد، با توجه به قدمت بیست ساله فروش
Transportation and Metropolitan Land-Use, RFF Press, Washington
تراکم در خارج از سیستم طرحهای توسعه شهری، به نظر ضروری D.C.
16. Libby, L.W., Hall. P.K. )2003(, Transfer of Development Rights: A و مفید میآید. بدیهی است حق توسعه بخشی از حقوق مالکیت
Real Policy Option for Ohio?, The Ohio State University. اس ت که میتواند بهصورت مجزا یا همراه با سایر اج زای حقوق
17. Micelli, E. )2002(, Development Rights Markets to Manage Urban مالکیت بهعنوان یک کل به شخص یا مکان دیگر انتقال یابد. از
Plans In Italy, Urban Studied, Vol. 39, No.1. س وی دیگر توسعه، اگر بهدرستی اندیشیده و سازماندهی شود و18. Mittra, M. )1996(, The Transfer of Development Rights: A Promising از مدیریت توانمند نیز برخوردار باشد، میتواند خود هزینهاش راTool of Future, www.law.pace.edu/landuse/tdrpap.
23. Sanyal, B., Mukhija, V. )2001(, Institutional Pluralism and Housing Delivery: A Case of Unforeseen Conflicts in Mumbai, World Development, Vol.29, No. 12.
24. Sinclair, I.W. )2002(, Preserving Rural Land in Australia. Rapi National Congress, www.ruralplanning.com.au.
25. Thorsnes, P., Simons, G. P. )1997( Letting the Market Preserve Land: The Case for A Market-Driven Transfer of Development Rights Program, Contemporary Economic Policy, Vol.17, No.2.
14
1 .Sending Area
2 Receiving Area
3 Development Value
4 .Baseline option
—————
————————————————————
—————
————————————————————