مبانی نظری و پیشینه پژوهش توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاهای غیررسمی

مفاهیم، تعاریف و چارچوب نظری 14
مقدمه 15
2-1- مفاهیم و تعاریف 15
2-1-1- مفهوم سکونتگاههای غیررسمی 15
2-1-2- تعاریف سکونتگاههای غیررسمی 17
2-1-3- تعریف توانمند سازی 20
2-2- گرایشات شهرنشینی و سکونتگاههای غیررسمی 20
2-2-1- گرایشات جهانی 20
2-2-2- گرایشات شهرنشینی و سکونتگاههای غیررسمی در ایران 28
2-3- ویژگیهای اسکانهای غیررسمی 30
2-4- علل پیدایش سکونتگاههای غیررسمی 32
2-4-1- عوامل ساختاری جامعه: 32
2-4-2- علل سازمانی: 33
2-4-3- فقدان سیستم‎های حمایتی و مشارکتی: 33
2-4-4- فعالیت‎های باندهای (مافیایی) نامشروع زمین 34
2-5- رویکردها و رهیافتهای مداخله در اسکانهای غیررسمی 34
2-5-1- رویکردهای مداخله در اسکانهای غیررسمی در قالب دیدگاههای مختلف 35
2-5-2- بررسی تاریخی رویکردهای مداخله در اسکانهای غیررسمی 48
2-5-2-1- مقطع اول (دهه 1960) 48
2-5-2-2- مقطع دوم (دهه 1970) 49
2-5-2-3- مقطع سوم (دهه 1980) 52
2-6- فرآیند توانمند سازی 55
2-7- ساختار و ابعاد توانمندسازی 57
2-8- جایگاه و اهمیت مشارکت با تاکید بر توانمندسازی سکونتگاه های غیررسمی 60
2-8-1- مشارکت توسعه ای 61
2-8-2- الگوی مشارکت ساکنین سکونت گاه های غیر رسمی 62
2-8-3- موانع و مشکلات مشارکت متشکل مردمی در کشور 64
2-8-3-1- محدودیت های ساختاری و سیستمی ( نبود سازماندهی و زیر ساخت های مناسب) 65
2-8-3-2- محدودیت های فرهنگی و اجتماعی ( نبود یکپارچگی فرهنگی ، زبانی و …) 66
2-8-3-3- محدودیتهای نهادی : 66
2-8-3-4- محدودیت های قانونی ؛ 67
2-8-3-5- محدودیت های مالی ؛ 67
2-8-3-6- محدودیت های مربوط به حرکت جدید سازمان های غیر دولتی ؛ 67
2-8-3-7- محدودیت های تکنولوژی ؛ 68
2-8- نتیجه گیری و ارائه رویکرد نظری تحقیق 68

مقدمه
در این فصل ابتدا مفاهیم و تعاریف مرتبط با موضوع تحقیق مورد بحث قرار می گیرد. سپس شهرنشینی در ایران و جهان مورد بررسی قرار گرفته و در ادامه به تبیین ویژگی ها، علل و سیاست های مداخله در سکونتگاههای غیررسمی پرداخته می شود. همچنین جایگاه و اهمیت مشارکت به عنوان یکی از اصلی ترین پارامترهای توانمندسازی این سکونتگاهها مورد بررسی قرار می گیرد و در انتها فرایند و ابعاد توانمندسازی بحث شده و روش مداخله در بافت برای ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی انتخاب می گردد.

2-1- مفاهیم و تعاریف
2-1-1- مفهوم سکونتگاه های غیررسمی
سکونتگاه های غیررسمی در جهان از پیشینه طولانی برخوردار است، که از زمان شکل گیری تا کنون با عناوین متعددی چون: حاشیه نشینی، سکونتگاه های خودرو و نابسامان، اجتماعات آلونکی، سکونتگاه نابهنجار و خود انگیخته نامیده می شود. بدین صورت که شخصی به غیراز مالک زمین، مساکنی را با اجازه و یا بدون اجازه صاحب ملک می ساخته است. اما آنها مساکن حاشیه ای غیرقانونی، به آن مفهومی که ما تعریف و طبقه بندی می نمائیم، نبوده اند.
با این حال، " اسکان های غیررسمی " در حقیقت یک اصطلاح منسوب به غرب است که سابقه آن به نوشته های متفکرینی چون رابرت پارک1، اورت استون 2، جان ترنر3 و چارلز آبرامز4 برمی گردد.

رابرت پارک و اورت استون در نوشته های خود کوشیدند ظهور یک تیپ شخصیت، یعنی انسان با سکونت غیررسمی را در وضعیت برخورد و ستیز فرهنگی روشن سازند. همانگونه که پارک نشان داده، انسان ساکن سکونتگاه غیررسمی کسی است که در سرنوشت، محکوم به زندگی در دو جامعه با فرهنگ نه متفاوت بلکه متعارض می باشد (Kazemi , 1980, pp 19-50)
جان ترنر در سال 1969 نظریه خوش بینانه و مثبتی را اتخاذ نمود و اســکانهای غیررسمی را به عنوان راه حل بسیار مناسب برای مشکلات مسکن در نواحی شهری کشورهای در حال توسعه توصیف کرد.(Turner, 1968, p357)
اسکان های غیر رسمی فاکتور برجسته و غالب در شهرنشینی و تهیه مسکن برای فقرای شهری می باشد. این سکونتگاه ها نباید به مانند بخشی از بحران کشوری مسکن، بلکه به عنوان سهم فقرا، برای حل مسئله خودشان نگریسته شود. (El-Batran, et al, 1998, p222) این گونه سکونتگاه ها در واقع مشکل بی‎ضابطه‎ای از تجمع مکانی گروههای کم‎ درآمد در نقاط آسیب‎پذیر شهر می‎باشد که به صورت کاملاً سازمان‎نیافته (خودرو و فاقد مجوز رسمی از نهادهای شهری) ایجاد می‎گردد. این نواحی به دلیل سرعت پیدایش و عدم نظارت دستگاههای اجرایی فاقد استانداردهای قابل قبول زیستی بوده و عمدتاً در فقدان نظام شکل‎یافته (مطلوب) سکونتی و در پاسخگویی فقرا به نیاز سکونت آنها در مدت زمان بسیار کوتاه شکل می‎گیرند. در ادبیات توسعه شهری، این محدوده‎ها را جزء نواحی آسیب‎پذیر نیز تصور می‎کنند و شرایط موجود در این نواحی را مساعد برای بروز ناهنجاری‎های اجتماعی می‎دانند. در بسیاری از موارد، مدیران اقدامات موثری را در جهت بهبود آنها انجام نمی‎دهند و عمده اقدامات خود را معطوف به بهسازی معابر و ارتقاء وضعیت کالبدی این نواحی می‎کنند و کمتر به حوزه انسانی ساکن در این نواحی می پردازند. هرچند شاید نتوان به یک تعریف جامع و فراگیر در توصیف ویژگیهای این نواحی رسید که تمامی وجوه حاکم بر این مناطق را بازگو نماید لیکن در یک برداشت کلی می‎توان ایجاد این نواحی در شهرها را جزیی از فرایند عدم تعادل شهری/ منطقه‎ای و سازگاری دوگانه اقتصادی در جامعه تلقی کرد که منجر به تغییر مکانی جمعیت از نواحی فقیر و توسعه‎نیافته روستایی به سمت و سوی نواحی برتر شهری می‎گردد. در این جریان انتقال جمعیتی، به دلیل عدم پاسخگویی بازار رسمی، نواحی بی‎دفاع و فاقد نظارت شهری، عرصه اسکان این گروههای تازه‎ وارد، که توان رقابت در بازار رسمی زمین و مسکن را ندارند، شده و با سرعت مهارنشدنی اشغال می‎گردند. هماهنگی با این نیاز اجتماعی، فرصت‎طلبی گروههای سودجوورانت‎خواری زمین، به عنوان یک فعالیت اقتصای، عامل تشدید‎کننده محسوب شده و زمینه لازم در گسترش آن پدید می‎آورد. شاخصه های چنین مناطقی معمولا باعواملی نظیر فقدان خدمات پایه و اساسی، فقدان امنیت مالکیت زمین، سکونت خانوارهای کم درآمد و فقیر و وابستگی شدید به فرصت های شغلی غیر رسمی بیان می شود.(رفیعیان، 1385، ص265)
سکونتگاه های غیررسمی پدیده ای گذرا و ناپدید شدنی نیست و در سطح کشورهای در حال توسعه به شدت در حال گسترش است.از این رو، در مهمترین اسناد جهانی و از جمله در اهداف توسعه هزاره به ضرورت بهبود سریع این وضعیت اشاره شده است.(صرافی، 1381، ص6)

نمودار شماره 2-1 : چارچوب نظری ساماندهی سکونتگاههای غیررسمی(صرافی، 1381، ص4)

در این بخش به منظور آشنایی با مفاهیم و واژه هایی که در این تحقیق مورد استفاده قرار گرفته است، به تعریف برخی از آنها پرداخته می شود.

2-1-2- تعاریف سکونتگاه های غیررسمی
1- ساکنان سکونتگاه های غیررسمی به معنای اعم شامل تمامی کسانی است که در محدوده اقتصادی شهر ساکن هستند ولی جذب اقتصاد شهری نشده اند. جاذبه های شهرنشینی و رفاه شهری، این افراد را از زادگاه خویش کنده و به سوی قطب های صنعتی و بازارهای کار می کشاند و اکثرا مهاجرین روستایی هستند که به منظور گذراندن بهتر زندگی راهی شهرها می شوند. (زاهدانی،1369، ص10)
2- سکونتگاه های غیررسمی به نوعی اسکان گفته می شود که افرادی بدون اجازه و یا پرداخت اجاره بها مکان آنها را اشغال کرده وآن را سرپناه خویش قرار داده اند. این تعریف فقط به جنبه فیزیکی سکونتگاه های غیررسمی پرداخته و تصرف عدوانی را لازمه سکونتگاه های غیررسمی دانسته است. (عسگری طباطبایی، 1381، ص102)
3- به نظر عده ای از متخصصین؛ سکونتگاه های غیررسمی عبارت است از وضع زندگی تمام کسانی که در جامعه شهری ساکنند ولی از نظر درآمد، بهره گیری از امکانات و خدمات در شرایط نامطلوبی بسر می برند. در واقع کلیه کسانی که از حالت تولیدی گذشته خود بیرون آمده و به صورت مازاد نیروی انسانی در حاشیه شهر سکنی می گزینند و دارای یک زندگی حاشیه ای هستند.(حسین زاده دلیر،1370، ص64).
4- دیوید هاروی5 در کتاب عدالت اجتماعی و شهر ویژگی های محلات زاغه نشین را چنین عـنوان می کند: محلات زاغه نشین آخرین چاره بازندگان است و در تلاش بی امان برای بدست آوردن مزایای شهری، این محلات از نظر مدرسه، شغل، جمع آوری زباله، روشنایی معابر، خدمات اجتماعی و هر چیز دیگری که به طور دسته جمعی فراهم می شود نیز بازنده هستند، محله زاغه نشین محله ای است که جمعیت آن نمیتواند در روند رقابت برای کالاها و خدمات عمومی به نحو موثری شرکت جوید و بدین ترتیب کنترلی بر نحوه توزیع این خدمات و کالاها ندارد. (هاروی،1376، ص72)
5- رابرت ازرا پارک6 با الهام گرفتن از عقاید و افکار استاد خود جورج زمیل جامعه شناس آلمانی، در مقاله ای تحت عنوان "مهاجرت انسانی و انسان حاشیه نشین" مفهوم انسان با سکونت غیررسمی را چنین تعریف می کند:
انسان با سکونت غیررسمی شخصیتی است که از حاصل برخورد یا پیوند دو نظام فرهنگی متفاوت و احیانا متخاصم ظهور می کند. چنین موجود دورگهای در زمان واحد نسبت به هر دو نظام فرهنگی احساس بستگی دارد ولی در عین حال خود را نسبت به هیچ کدام متعلق و متمایل نمی داند. (پیران، 1366، ص52)
6- ساکنان سکونتگاه های غیررسمی، اکثر افراد مهاجر روستایی و عشایر هستند که اغلب فاقد مهارت لازم شهری و بعضا غیرماهرند. این افراد بیشتر به علت عوامل رانش زادگاه خود و کمتر به دلیل عوامل جاذبه شهری، زادگاه خود را ترک کرده و به شهرها روی می آورند آنها به دلیل عدم تطبیق با فرهنگ و محیط شهر و بر اثر عوامل پس ران شهری جذب محیط های شهری نمی شوند و به تدریج با طبقات محروم شهر درآمیخته و در کانون هایی به هم پیوسته و یا جدا از یکدیگر در بخش های نامرغوب شهر سکنی می گزینند به صورتی که محل سکونت و متعارف شهری، آشکارا مغایرت دارد و مالکیت آن غالبا غصبی است. اگرچه، محلات سکونتگاه های غیررسمی در داخل یا حاشیه شهر قرار دارند، لیکن از لحاظ اجتماعی، اقتصادی این گروه اکثراً جذب نظام اقتصادی، اجتماعی شهر نشدند و به لحاظ فرهنگی و سیاسی نیز در انزوا هستند. (سلیمانی و کلانی فرد،1376، ص101)
8- سرینیواس7 در تعریف سکونتگاه های غیررسمی آن را به عنوان ناحیه ای مسکونی که بدون حقوق قانونی در قبال زمین و یا بدون مجوز از مراجع قانونی، به منظور ساخت و ساز توسعه یافته است و به دلیل موقعیت شبه قانونی یا غیرقانونی شان معمولا دارای زیر ساخت ها و خدمات ناکافی می باشند، می شناسد. (Sinivas,1997, p1) در این تعریف سرینیواس کوشیده است پدیده سکونتگاه های غیررسمی را با جنبه غیرقانونی و تصرف عدوانی زمین در ارتباط بگذارد و از این رهگذر کمبود زیرساخت ها و کیفیت نامطلوب زندگی را برآیند صرف از غیرقانونی بودن نواحی مسکونی فوق معرفی می نماید.
با توجه به تمامی تعاریفی که ذکر گردید به نظر می رسد تعابیر و تعمیم های عجولانه مکانی ـ زمانی این مفهوم، ماهیت اصلی آن را مشکل کرده است، سکونتگاه های غیررسمی را در یک مفهوم کلی می توان نوعی شیوه زندگی شدیدا متفاوت با سایر شیوه های معمول زندگی در شهر دانست، که این تفاوت ها را می توان در زمینه سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و کالبدی بیان کرد.

2-1-3- تعریف توانمند سازی
توانمند سازی8 راه کاری برای توزیع مناسب اقتصادی- اجتماعی به صورت پایدار است.(محمدی، 1382) به بیان دیگر توانمند سازی یعنی؛ ظرفیت سازی در اجتماعات برای حل مشکلات آنها با اندیشه، منابع و بازوی خود آنهاست. (صرافی، 1382، ص271)

2-2- گرایشات شهرنشینی و سکونتگاه های غیررسمی
در این مرحله به آشنایی با وضعیت شهرنشینی و اسکان های غیررسمی و آگاهی از چگونگی وقوع آن در دنیا و مقایسه آن با شرایط سکونتگاه های غیررسمی در ایران پرداخته می شود.
2-2-1- گرایشات جهانی
در این بخش اسکان های غیررسمی در کشورهای جهان سوم ( جنوب) و کشورهای توسعه یافته (شمال) مورد بررسی قرار می گیرد.
الف: کشورهای جنوب
مطالعه شهرنشینی در کشورهای جنوب نشان می دهد که در گذر نیم قرن اخیر جمعیت کشورهای جنوب از 287 میلیون نفر (17 درصد کل جمعیت در سال 1950) به حدود 2 میلیارد نفر (40 درصد در سال 2000) رسیده است و قریب به 90 درصد رشد جمعیت شهری جهان در طول دهه گذشته در کشورهای جنوب رخ داده است.(صرافی،1380، ص164). بنا بر گزارش سازمان ملل در سال 2025 تقریبا دو سوم جمعیت جهان شهر نشین خواهند بود و جهان روستا نشین به شهر نشین تغییر خواهد یافت. (ژاکو،1382، ص18).
اعداد و ارقام فوق نشان می دهد که شهرها با وجود تمام مشکلاتی که با آن سر در گریبان هستند باز هم جاذب جمعیت بوده و توانسته اند اکثریت جمعیت جهان را به نفع خود در اختیار بگیرند. بسیاری از کارشناسان معتقدند که شهرها حتی زمانی که بدترین شرایط اقتصادی را نیز دارا هستند، می توانند جاذب جمعیت باشند. ارتباط معیوب بین شهرها و روستاها در کشورهای جهان سوم (جنوب) و توانایی کم روستاها در مقابل شهرها، جریان مهاجرت به سمت شهرها را به وجود آورده و زندگی در حاشیه اقتصاد، اجتماع و کالبد شهر را بر جمعیت مهاجر تحمیل می کند.
شهر نشینی و رشد سریع آن در کشورهای جنوب، تحت تاثیر مسایل اقتصادی ـ سیاسی و اکولوژی انسانی آنها دارد. مطالعات در زمینه اکولوژی انسانی، نحوه رابطه روستاها با طبیعت و محیط اطراف را عامل تعیین کننده وضعیت آنها بیان می دارد و رشد و توسعه برون زای کشورها عامل اصلی رشد بی رویه شهرها می باشد. اینگونه توسعه که باز تولید فقر در شهرها را بر عهده دارد مشکلات فراوانی را به وجود آورده و وضعیت مسکن و اجتماع شهری را به سوی نابسامانی می کشاند.( هادی زاده،1382، ص84). بارزترین مشکلی که اوضاع نابسامان اقتصادی و توسعه برونزا در شهرها به نمایش می گذارد؛ ایجاد حاشیه نشینی و زاغه نشینی در کشورهای جنوب می باشد. شرایـط اجتماعی و اقتصادی خاص این کشورها بسیــاری از برنامه هایی که برای حل این معضل اجرا شده اند را با ناکارآمدی مواجه ساخته است. تا به حال شیوه های مختلفی برای حل این پدیده به کار گرفته شده است که هر چند موفقیت هایی را به دست آورده است ولی بعد از مدتی مشکل از محل دیگری سر باز می کند. در کشورهای جهان سوم به جز موارد کمی، راهبردهای حل مشکل اسکان های غیررسمی تنها ماهیت انتقال مشکل از محلی به محل دیگر را در بر داشته اند. از میان راه حل های مختلف، حل معضل سکونتگاه های غیررسمی، برنامه هایی چون؛ تخریب مساکن نامناسب، تامین زمین و خدمات و ارتقاء کــیفیت سکونت در شهرهای مختلف و در کشورهای گوناگون به کار گـرفته شده اند که از میان این راه حل ها، راه حل اول ماهیت ناکارآمد خود را به وضوح و بارها به نمایش گذاشته و دو راه حل دیگر هر کدام مزایا و معایب و موفقیت هایی را در بر داشته اند.
رویارویی با مسئله سکونتگاه های غیررسمی در بسیاری از شهرهای جهان سوم تحت تاثیر مداخلات سیاسی و امنیتی جامعه قرار گرفته و به دلیل منافعی ( از جمله تامین نیروی کار ارزان ) که سردمداران و طبقات بالای جامعه در تشکیل مناطق فقیرنشین غیررسمی دارند، تصمیمات و اقدامات صورت گرفته، برای حل مشکل با شکست مواجه بوده اند. عدم احساس مسئولیت سیاستمداران و مسئولین شهری، اصلی ترین مشکل در حل مسایل مربوط به سکونتگاه های غیررسمی در کشورها بوده و کمبود منابع در مرتبه بعد از آن حائز اهمیت می باشد.( هادی زاده، 1382، ص96). طرح های شهری که در کشورهای جهان سوم، کنترل توسعه شهرها را بر عهده دارند به عنوان علت زاغه نشینی و باز تولید آن به شمار می آیند. با این مفهوم که قوانین و مقررات حاکم بر طرح های شهری با کشیدن حصاری از قانون به دور شهرها، بدون توجه به توان قشر پایین جامعه، به طور واضح و روشن از ورود این گروه اجتماعی به درون محدوده قانونی و خدماتی شهر جلوگیری کرده و گرایش به زاغه نشینی و سکونتگاه های غیررسمی را تقویت می نمایند که این عامل نشان از عدم موفقیت طرح ها در کشورهای در حال توسعه می باشد. زیرا ویژگی انتفاع پایین ترین قشر جامعه از برنامه های شهری که اصلی ترین معیار موفقیت طرح ها می باشد در آنها دیده نمی شود.

ب: کشورهای شمال
سکونتگاه های غیررسمی در کشورهای پیشرفته امروزی (شمال) تنها به لحاظ کالبدی و فیزیکی و ویـژگی های کلی با این پدیده در کشورهای جنوب شباهت هایی را به نمایش می گذارند. سکونتگاه های غیررسمی در کشورهای شمال بیشتر در اثر موج بحران های اقتصادی و تحولات صنعتی و بیکار شدن مقطعی کارگران به وجود آمده اند و بعدها جذب این کارگران در بازار شهرها باعث شده است تا آنها محل زندگی خود را تغییر داده و در محل دیگری با عنوان شهروند اصلی شهر سکونتگاه های گزینند و به جای آنها افراد متخلف و قانون گریز ساکن می شوند که اصطلاح "جنگل شهر" به دلیل خصلت ساکنان این نواحی به آنها اطلاق می گردد. البته افراد فقیر شرافتمند نیز در بین ساکنان قانون گریز این سکونتگاه ها زندگی میکنند.(پیران،1368، ص32). پدیده سکونتگاه های غیررسمی در کشورهای شمال از بدو پیدایش، حاصل ذات نظام سرمایه داری، اهداف سود طلبانه آن و آنچه که در جوامع امروزی به آن "پیشرفت" اطلاق میگردد، بوده است و در برخی مواقع اسکان های غیررسمی به شکلهای گتو و تحت قوانین آپارتاید در جوامع سرمایه داری به صورتی خشن و غیرانسانی شکل می گیرند که نه تنها در آنها اقتصاد پایین ساکنان به چشم میخورد بلکه سقوط اخلاقیات و اجتماع نیز به صورت شدیدی در جریان است.
آنچه در مورد سکونتگاه های غیررسمی در کشورهای پیشرفته عنوان شد در زمان های اولیه انقلاب صنعتی شکل حادتری داشته است و با طی دوران شکوفایی صنعت شهری و روستایی این کشورها در تعامل با هم پیشرفت و بالندگی کشور را باعث شده و ارتباط بهینه را در ساختار شهری و روستایی برقرار ساختند.(هادی زاده،1382، ص98). این رابطه صحیح با تقلیل فقر شهری، بسیاری از مشکلات شهرها و به خصوص مسایل مربوط به سکونتگاههای غیررسمی را تا حد زیادی حل نموده است.

ج: برنامه های جهانی مرتبط با توسعه سکونتگاه های غیر رسمی
با شتاب گرفتن روند توسعه شهری در سطح جهانی و به ویژه کشورهای توسعه یابنده در چند دهه اخیر، نهادها و سازمان های گوناگونی برای پاسخگویی و یافتن راه حل هایی برای مشکلات حل نشده توسعه شهری شکل گرفتهاند که یکی از مهمترین این مراکز؛ کمیسیون اسکان سازمان ملل متحد9 است که به عنوان یکی از مراکز مهم جهانی جمع آوری اطلاعات درباره روند توسعه شهری و انتشار راهکارها و انتقال تجارب موفق تحت عنوان " تجارب جهانی موفق10 " با همکاری بسیاری از سازمان های رسمی و سازمان های غیر دولتی11 شنـاخته می شود و قدمـت فعالیت آن از زمان تاسیس در ونکوور کانادا در سال1976 به بیش از ربع قرن می رسد.
از مراکز مهم دیگر، سازمان اجرایی کمیسیون اسکان به نام "هبیتات12 " است که در سال 1978 با وظیفه ارتقاء و بهبود سکونتگاه های پایدار از لحاظ اجتماعی و محیطی و نیل به تحقق راهبرد " سرپناه مناسب برای همه13 " تاسیس شد. بدین ترتیب هبیتات1در شرایطی فعالیت خود را آغاز کرد که سیاست های غالب در عرصه مسکن و توسعه شهری عبارت بودند از : ساخت و ساز مجموعههای آپارتمانی و تخریب و پاکسازی سکونتگاه های غیررسمی. با آغاز به کار هبیتات 1 راهبردهای به رسمیت شناختن بخش غیررسمی، ارتقاء و بهبود سکونتگاه های غیررسمی و طرح های "تامین زمین و خدمات14" و پرداخت یارانه زمین و مسکن مورد نظر قرار گرفتند. از اسناد مهمی که از اواسط دهه 1970 تا اواسط دهه 1980 منتشر شدند می توان به اعلامیه ونکوور؛ سرپناه، فقر و نیازهای پایه (بانک جهانی 1980)؛ ارزیابی بانک جهانی از طرح های زمین و خدمات (83-1981) و تامین مسکن کودکان (یونیسف) نام برد. در اواخر دهه 80، رویکردهای توانمندسازی و بهبود وضعیت مدیریت شهر با تاکید برمشارکت بخش خصوصی و عمومی، مشارکت اجتماعی، تامین مالی مسکن و ظرفیت سازی به عنوان راهبردهای اصلی این دوره مطرح شدند. انتشار اسنادی همچون؛ " راهبرد جهانی سرپناه تا سال 200015 " در سال 1988 و نیز سیاست های شهری و توسعه اقتصادی (بانـــک جهانی-1991)، شهر، فقر و مردم (UNDP) و توانمندسازی بازار مسکن (بانک جهانی ـ1993) توصیف کننده و سندهای پشتیبان راهبردهای مطرح شده در این دوره بودند.
از اواسط دهه 90، راهبرد توسعه پایدار شهرها در دستور کار هبیتات قرار می گیرد که برنامه ریزی کل نگر با هدف ایجاد تعادل میان کارآمدی، برابری و پایداری را در کانون توجه قرار می دهد که ابزار اصلی اجرای آن همانند دوره قبل و با تاکید بر مدیریت زیست محیطی و از میان بردن فقر است. از اسناد پشتیبان این دوره می توان به گزارش کمیسیون اسکان با عنوان " توسعه پایدار سکونتگاهها16 "، به اجرا گذاردن منشور 2117 که همان بومی ساختن تجارب جهانی و تحقق سکونتگاههای پایدار و تامین مسکن مناسب است، اشاره کرد. در ادامه تلاش ها برای تدارک و برگزاری دومین کنفرانس سازمان ملل در زمینه مباحث توسعه شهــری و مسکــن (هبیتات دو)، در سال 1995 سمیناری جهانی با نام "چالش شهرهای غیررسمی" در شهر " بلو هوریزونته18 " برزیل برگزار گردید. در کنار این اجلاس، کارگاهی نیز با عنوان "ساماندهی نحوه تصرف زمین" برپا شد. از اهم نتایج این سمینار و کارگاه می توان به اهمیت نقش محوری شهرها، تدوین سیاست شهری، محوریت نقش شهرداریها، تاکید بر دسترسی گروههای کم درآمد به زمین و خدمات و حقوق زنان سرپرست خانوار اشاره کرد.
در سال1996 و در اجلاس هبیتات 2 در شهر استانبول حاصل دو دهه تلاش کمیسیون مورد نقد و بررسی قرار گرفت. راهبرد این اجلاس با عنوان " مسکن مناسب و کافی برای همه و توسعه پایدار ســکونتگــاه ها " مورد تصویب قرار گرفت. از اهم مباحث این نشست میتوان به " تامین امنیت سکونت19 " نظام مدیریت شهــری مطلوب" اشاره کرد. از اقدامات دیگر در در چند سال اخیر و در ادامه روند فـــوق می توان به نـــمونه های زیر اشاره کرد:
1- کنفرانس جهانی فلورانس با عنوان "روند رو به گسترش فقر شهری" در سال 1997 و تاسیس نهاد جدیدی به نام " همایش جهانی درباره فقر شهری، ایفاپ20 " که هدف از آن، ایجاد چارچوب و بستری برای پدید آوردن آگاهی و مبادله تجربه در زمینهی مبارزه با فقر شهری است. راهبرد جدیدی که ایفاپ مطرح کرده، " شهرهای فراگیر21 " است.
2- برنامه مشترک بانک جهانی و هبیتات با عنوان " ائتلاف شهرها22 " در سال 1999، که شالوده آن بر اساس همکاری جهانی، و اهداف اصلی آن، افزایش فعالیت ها در زمینه بهسازی نواحی فرودست شهری، سکونتگاه های غیررسمی و حاشیه ای، و نیز یاری رساندن به شهرهای کشورهای در حال توسعه به منظور بهبود وضعیت عمومی نظام مدیریت شهری است.
3- بیست و پنجمین نشست ویژه ی مجمع عمومی سازمان ملل در سال 2001، درباره سیاست های تامین مسکن و توسعه شهری در شهر نیویورک با نام استانبول به اضافه پنج ( استانبول بعد از پنج سال) به منظور ارزیابی روند پیشرفت های به دست آمده در زمینه ی مبارزه با فقر و تامین سرپناه. (جواهری پور و داورپناه، 1381، ص 94-82)
جدول شماره 2-1 ترتیب زمانی اقدامات انجام یافته در خصوص توسعه سکونتگاه های شهری و اهداف و راهبردهای آن را نشان می دهد.

جدول شماره2-1: ترتیب زمانی اقدامات انجام یافته در خصوص توسعه سکونتگاههای شهری و اهداف و راهبردهای آن
ترتیب زمانی
اقدامات
اسناد پشتیبان
اهداف و راهبردها
سال 1976
تاسیس کمیسیون اسکان بشر
—-
پاسخگویی و یافتن راهحل هایی برای معضلات حل نشده توسعه شهری
سال 1977
تاسیس مرکز اجرایی کمیسیون اسکان بشر Habitat))
اعلامیه ونکوور؛سرپناه، فقر و نیازهای پایه (بانک جهانی 1980)؛
ارزیابی بانک جهانی از طرح های زمین و خدمات (83-1981) ؛
خدمات پایه (یونیسف)

ارتقاء و بهبود وضعیت سکونتگاه ها و کمک به پایداری آنها از لحاظ اجتماعی، محیطی و تحقق راهبرد سرپناه مناسب برای همه؛
به رسمیت شناختن بخش غیررسمی؛
ارتقاء و بهبود سکونتگاه های غیررسمی؛
طرح های تامین زمین و خدمات؛ پرداخت یارانه زمین و مسکن.
سال 1986
نامگذاری سال 1986 به عنوان سال جهانی تامین سرپناه برای افراد بیخانمان
International Year of Shelter for the Homeless

راهبرد جهانی تامین سرپناه تا سال 2000
Global Shelter Strategy to the Year 2000

جلب توجه و مشارکت جامعه جهانی در تامین سرپناه برای افراد بیخانمان؛
سال 1988

تاکید بر رویکرد توانمند سازی؛ بهبود مدیریت شهرها با تاکید بر مشارکت بخش خصوصی و عمومی؛ تامین مالی مسکن؛ ظرفیت سنجی
سال 1992
اجلاس جهانی سران کشورها درباره زمین
( ریودو ژانیرو- برزیل )
منشور 21
Agenda 21
تامین مسکن مناسب برای همه؛ بهبود وضعیت سکونتگاهها و محلههای فقیر نشین؛ توسعه منابع انسانی و ظرفیت سازیCapacity Bulding؛
تمرکز زدایی و تفویض اختیارات به مقامات محلی
سال 1995
نشست جهانی برای توسعه اجتماعی
( کپنهاگ- دانمارک )
بیانیه کپنهاگ
تاکید بر شکل مشخص موضوع فقر شهری یا پدیدهی شهری شدن فقر در دهه 90
سال 1995
سمینار جهانی چالش شهرهای غیررسمی
( شهر بلو هوریزونته- برزیل )
——
اهمیت نقش محوری شهرها؛ تدوین سیاست شهری؛ محوریت نقش شهرداری ها؛ تاکید بر دسترسی گروههای کم درآمد به زمین و خدمات؛ حقوق زنان سرپرست خانوار
سال 1996
گردهمایی جهانی دربارهی فقر شهری
شهر رسیف- برزیل
بیانیه رسیف
تاکید بر توانمند سازی و ضرورت مبارزه با فقر شهری
سال 1996
اجلاس هبیتات 2 Habitat 2
( استانبول- ترکیه )
سرپناه برای همه : توانمندیهای سیاست مسکن در اجرای منشور هبیتات
مسکن مناسب برای همه و توسعه سکونتگاهها؛
تامین امنیت سکونتSecurity of Tenure ؛
نظام مدیریت شهری مطلوب
سال 1997
کنفرانس جهانی روند رو به گسترش فقر شهری ( فلورانس- ایتالیا )
اسیس نهاد جدیدی به نام همایش جهانی درباره فقر شهری ( ایفاپ )
International Forum for Urban Poverty (IFUP)
——
ایجاد چارچوب و بستری برای پدید آوردن آگاهی و مبادله تجربه در زمینه مبارزه با فقر شهری؛
شهرهای فراگیر، راهبرد جدید پیشنهادی ایفاپ؛
تاکید ویژه ایفاپ بر فناوری اطلاعات و ارتباطات ویژه ICT و دسترسی گروههای گوناگون به آن.
سال 1997
برنامه مشترک بانک جهانی و هبیتات با عنوان ائتلاف شهرها City Alliance
——
افزایش فعالیت در زمینه بهسازی نواحی فرودست شهری، سکونتگاههای غیررسمی و حاشیهای؛
یاری رساندن به شهرهای کشورهای در حال توسعه به منظور بهبود وضعیت عمومی نظام مدیریت شهری.
سال 2001
نشست ویژه مجمع عمومی سازمان ملل دربارهی سیاستهای تامین مسکن و توسعه شهری به نام استانبول به اضافه 5
( نیویورک- آمریکا )
——
تامین سرپناه مناسب؛ توجه بیش از پیش به رویکردهای هماهنگ و مشارکتی در برنامه ریزی شهری؛ تاکید بر نقش فزاینده اقتصادی شهرها در فرآیند جهانی شدن؛ تحقق راهبرد شهر بدون آلونک؛ تاکید بر ضرورت انتقال تجربه های موفق به ویژه در زمینه صندوق های تامین مالی خرد.
منبع: جواهری پور، مهرداد و بابک داور پناه، 1381

2-2-2- گرایشات شهرنشینی و سکونتگاههای غیررسمی در ایران
بررسی های شهر نشینی جدید ایران، نشان از وجود دو دوره متمایز دارد؛ دوره اول؛ از سال 1300 شروع شده و تا سال 1340 و شروع اصلاحات ارضی ادامه می یابد و دوره دوم؛ مربوط به دوره پس از اصلاحات ارضی است که از دهه 40 شروع شده تا به امروز ادامه دارد و اساسی ترین مشکلات شهرنشینی ایران مربوط به این دوره می باشد. به گونه ای که در این دوران افزایش مهاجرت ها و رشد بدقواره شهرهای بزرگ و متوسط عوارض بسیاری را پیش روی قــرار داد.(حسامیان،1363، ص17).پیش بینی سازمان ملل درباره جمعیت شهرنشین ایران، بیانگر آن است که ایران تا سال 1405 یک جامعه شهر نشین خواهد بود به طوری که حدود 75 درصد از جمعیت آن در نقاط شهری ساکن خواهند بود. این رقم تقریباً مساوی نرخ شهرنشینی در کشورهای توسعه یافته (79 درصد) و بیشتر از نرخ شهرنشینی در جهان (5/60 درصد) است.(درکوش،1380). آمار موجود حاکی از آن است که جمعیت شهری در ایران شتاب فزایندهای داشته است. به طور مثال، طی دو دهه یعنی از سال 1355 تا 1375 جمعیت شهری از 8/15 میلیون نفر به 8/36 میلیون نفر رسیده یا 3/2 برابر شده است.(اطهاری،1382، ص53).
تا قبل از اینکه برنامه ریزی شهری در ایران به طور رسمی رایج گردد و برنامه ریزی های مسکن در دستور کار قرار گیرند مشکلی به نام سکونتگاه های غیررسمی در ایران مد نظر برنامه ریزان نبوده است. چون این معضل به صورت امروزی و حاد مطرح نبوده است و ضوابط مربوط به سکونتگاه های غیررسمی تعریف نشده بودند تا این پدیده قابل تفکیک باشد. ( اطهاری،1382، ص51). مطالعات کارشناسان، آغاز مهــاجرت و نطفه های مربوط به سـکونتگاه های غیررسمی در ایران را مربوط به سالهای 32-1320 می دانند.(حاج یوسفی،1382، ص179) بر اساس آمار ارائه شده از سوی سازمان های متولی، حداقل یک هفتم جمعیت شهری ( حدود 6 تا 7 میلیون نفر در سکونتگاه های غیررسمی زندگی می کنند. بر همیــن اساس حدود سه چهــارم سکونتگاه های غیررسمی در ده شهر بزرگ کشور اسکان دارند و پیش بینی می شود در ده سال آینده جمعیت اسکان های غیررسمی به دو برابر ( یک چهارم جمعیت شهری ) افزایش یابد. در کل، شکلی که سکونتگاه های غیررسمی در ایران به خود می گیرد متمایز از سایر کشورهای جهان سوم می باشد و عواملی چند این پدیده را تعدیل کرده اند. از جمله؛ وجود ثروت خدادادی (نفت) در ایران و درآمدهای سرشاری که به صورت کاذب طی دهه 1350، بازار خدماتی وسیعی را به وجود آورد و برای مدتی درآمد نسبتاً بالا را برای ساکنین شهرها پدید آورد. عامل دوم، وقوع انقلاب اسلامی بود که در اوایل انقلاب شدت حاشیه نشینی را تعدیل کرد. عامل نهایی مربوط به اهمیت روانی است که داشتن یک سرپناه برای یک فرد به وجود می آورد و اهمیتی که خانه و چهار دیواری در فرهنگ ایرانیان حائز آن است.(پیران،1366، ص 58) به طور کـــلی، شهرنشینـی و سکونتگاه های غیررسمی از ویژگی های اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی ایران تاثیر پذیرفته و شکلی متمایز را به وجود آورده است که در مواجهه با این پدیده، تـوجه به این ویژگــی ها عامل موفـقیت طرح های بهبود شرایط این سکونتگاهها خواهد بود.
لزوم حل مشکل سکونتگاه های غیررسمی در ایران به لحاظ جایگاه قانونی نیز از اهمیت خاصی برخوردار بوده است؛ به طوری که در اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر ایجاد محیط مساعد رشد فضایل اخلاقی و رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه تاکید شده است. همچنین بر اساس اصل سی و یکم، داشتن مسکن متناسب با اولویت نیازمندترین ها حق هر فرد و خانواده است. اصول فوق نشان دهنده اهمیت و جایگاه تامین محیط امن برای زندگی و سرپناه مناسب برای هر فرد می باشد.
در سال های پس از انقلاب با افزایش مهاجرت به شهرها و به دنبال آن گسترش سکونتگاه های غیررسمی در حاشیه شهرها و تبعات اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و نیز کالبدی آن، لزوم چاره جویی برای حل مشکلات این سکونتگاه ها را بیش از پیش آشکار ساخت که اقدامات ذیل بر آن اساس صورت گرفت.
1- مصوبه شهریورماه سال1381 مجمع تشخیص مصلحت نظام؛ که بر پایه آن جلوگیری از توسعه حاشیه نشینی و ساماندهی این سکونتگاه ها به عنوان یکی از محورهای سیاستگذاری کشور باید مورد توجه قرار گیرد.
2- ماده 30 قانون برنامه چهارم توسعه؛ که بر اساس آن ساماندهی بافتهای حاشیه ای در شهرهای کشور با رویکرد توانمندسازی ساکنین این بافتها مد نظر قرار می گیرد.
3- تصویب سند ملی توانمندسازی وساماندهی سکونتگاه های غیر رسمی23در سال 1382 که ضرورت تدوین آن از یک سو به فقدان برنامه و سیاستگذاری مشخص برای سکونتگاه های غیر رسمی در ایران، و از سوی دیگر به ضعف هماهنگی بخش ها و اقدامات میان بخشی در این باره مرتبط است. این سند مرجع تعریف مشترک مسئله و تبیین اصول راهبردی و سیاستگذاری های بخشی تا پایان برنامه سوم و زمینه ساز تعیین اهداف و راهبردها و سیاست های برنامه چهارم توسعه کشور و طرح قوانین و مقررات مورد نیاز برای اجـــرای سیـــاست ها و تدوین راهکارهای مرتبط خواهد بود. (خبرنامه بن،1383، ص28)
2-3- ویژگی های اسکان های غیررسمی
سکونتگاه های انسانی، اعم از شهری و روستایی دارای مشخصات ویژه ای می باشند. در پراکنش فضائی سکونتگاه های شهری هم گروه های مختلف از مردم با پایگاه های اجتماعی و اقتصادی متفاوت استقرار یافته اند که تفاوتهایی خاص در جنبه هایی از قبیل خصوصیات کالبدی مساکن شان، فرهنگ برخوردهای اجتماعی، عملکردهای اقتصادی، واکنشهای رفتاری و روانی و بالاخره مشارکت در مسائل سیاسی نشان می دهند. این موارد در مقیاس کوچک تر در حد یک واحد مسکونی و یک خانوار نیز برای کلیه جوامع صادق است و اسکان های غیر رسمی هم جزئی از این کل است که برای تک تک واحدهای مسکونی و خانوارهای ساکن در آنها خصوصیاتی مختص به خودشان می توان تصور کرد. (زمانی، 1379، ص34). اما به دلیل گستردگی پدیده حاشیه نشینی در اغلب شهرها و خصوصاً شهرهای بزرگ برای آنکه بتوان تصویری جامع و در عین حال تعمیم پذیر برای تمامی سکونتگاه های غیر رسمی به دست داد، برخی از محققین خصوصیاتی را برای آن برشمرده اند.
اس. سی رانگوالا24 خصوصیات عمومی سکونتگاه های غیررسمی را به شرح زیر بیان کرده است:
1- سیما: عمده ترین نماد جهانی اسکان های غیررسمی سیمای نامطلوب آن است که احساس، وجدان و چشم آدمی را می آزارد. ساختمانها تخریب شده و فرسوده نشان می دهند.
2- بـهداشت و سلامت: از ویژگی های سکونتگاه های غیررسمی، استانداردهای پایین بهداشتی و بی توجهی از سوی خدمات بهداشت عمومی مشخص می کند. همچنین این گونه اسکانها به نواحی با نرخ های بالای مرگ و میر و بیماری اطلاق می شود.
3- سطح درآمد: سکونتگاه های غیررسمی، ناحیه ای فقیر نشین است و توسط گروه های اجتماعی با حداقل درآمد اشغال گردیده است.
4- آیین و رفتار: به لحاظ اجتماعی، اسکان های غیررسمی فاقد نظم و سازماندهی بوده و ممکن است ناحیه ای دارای فساد و جرم وجنایت باشد.
5- تراکم: سکونتگاه های های غیررسمی، ناحیه ای با مساکن متراکم یا مساکنی با تراکم انسانی بالا و یا در شرایط حادتر, استیلای هر دو حالت فوق است.
6- شیوه زندگی: بسته به طریقی که اسکان های غیررسمی شکل گرفته، شیوه زندگی ساکنان آن ممکن است به نحوی باشد که نسبت به سایرین احساس بیگانگی نموده یا به صورت آشنایان صمیمی درآیند. (Rangwala, 1983, pp89-90)
از سوی دیگر سرینیواس سه ویژگی معین و کلی کالبدی، اجتماعی و قانونی را برای سکونتگاه های غیررسمی به شرح زیر در نظر گرفته است:
1- خصوصیات کالبدی: سکونتگاه های غیررسمی به سبب شرایط غیرقانونی ماهیت خود، دارای خدمات و زیرساخت هایی پایین تر از سطوح حداقل و مناسب می باشد. این خدمات شامل؛ شبکه ارتباطی، تامین آب، بهداشت معابر, فاضلاب، مدارس، مراکز درمانی و مراکز خرید و فروش و غیره هستند.
2- خصوصیات اقتصادی و اجتماعی: اغلب ساکنان سکونتگاه های غیررسمی به گروه های کم درآمد تعلق دارند که یا به عنوان نیروی کارمزد و یا در بخش های مختلف غیررسمی فعالیت می کنند.
3- خصوصیات قانونی: خصوصیت عمده ای که اسکانهای غیررسمی را از سکونتگاه های رسمی جدا می سازد؛ مالکیت بر قطعه زمین مشخصی است که ساکنین بر روی آن مساکن خود را ساخته اند. این زمین ها می تواند اراضی عمومی یا تصرف شده دولتی، یا قطعه زمین های حاشیه ای به مانند زمین های محدوده ممنوعه خطوط راه آهن یا اراضی نا مطلوب باتلاقی باشد.(Srinivas, 1997, p2)
در نهایــت با اتــکا به مطالعات دانشگاهی و موارد پژوهش های دهه ی اخیر، ویژگی های سکونتگاه های غیر رسمی را اینگونه می توان برشمرد: سکونتگاه هایی درون یا مجاور شهرها (به ویژه شهرهای بزرگ)، دارای بافت کالبدی نابسامان و عمدتاً خودرو بوده و از واحدهای مسکونی بدون رعایت اصول فنی ساختمان (هر چند با مصالح متعارف) ساخته شده و فاقد مجوز رسمی می باشند. اغلب ساکنان آنها از اقشار کم درآمد با سابقه ی اندک شهرنشینی هستند؛ که با آسیب های اجتماعی و اشتغال غیررسمی بیش از میانگین شهری که به آن وابسته اند، روبه رویند. (صرافی, 1382، ص266)

2-4- علل پیدایش سکونتگاه های غیررسمی
مکانیسم ایجاد فضاهای مساله‏دار شهری (اجتماعات غیررسمی) در قالب یک رابطه علت ومعلولی با بسیاری از جریانات و تصمیمات اتخاذشده در سطح جامعه ارتباط برقرار می‎کند، به عبارت دقیق‎تر ظهور فضاهای غیررسمی در ساختار شهری حکایت از ناسالم ‎بودن ساختار اقتصادی داشته و نوعی دوگانگی را در عرصه زندگی شهری نشان می‎دهد. (رفیعیان، 1382، ص285) وضعیت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی شهر، منعکس کننده توسعه آن است. شکل های متراکم پیشرفت اقتصادی و اجتماعی موجب پنهان ماندن دوگانگی و ناهمگونی متداول بین ثروتمند و فقیر، یا برتری و عدم برتری در شهر می شود. ناهمگونیهای گسترده اجتماعی و اقتصادی بین ساکنان شهر، اغلب نتیجه عقب ماندگی یک کشور در عرصه رقابت اقتصادی در جهان می باشد. اما گذشته از این، پی آمد برنامه ریزی داخلی کوتاه مدت نیز می باشد. این امر منجر به ازدیاد اسکان های غیررسمی در شهرها، حتی در کشورهای با پتانسیل نسبتاً مطلوب اقتصادی می شود. اقتصاد کلان به حاشیه رانده شده، حکومت فقیر با سهم نابرابر سود همکاری اجتماعی، سازمان فضایی فاسد و فقیر پدیده های اجتماعی از سطح کلان تا خرد_ دلایلی برای رویش سریع سکونتگاه های غیررسمی در نواحی شهری کشورهای در حال توسعه هستند.((Nawagamuwa, et al, 2003, P5 پژوهشی که توسط دکتر اسفندیار زبردست صورت گرفته است نشان می دهد که سیاست های عمومی شامل؛ نظام برنامه ریزی شهری، نظام زمین شهری و سیاست های مسکن، علت های اصلی تشکیل و گسترش سکونتگاه های غیر رسمی (خودرو) در حاشیه مادر شهر تهران هستند. (Zebardast, 2006, p15) به هر حال در یک تحلیل کلی، در علت شکل‎گیری این سکونتگاه ها می‎توان به علل مختلفی اشاره کرد که اهم آنها به قرار زیر است:

2-4-1- عوامل ساختاری جامعه:
در این رویکرد بحث ایجاد سکونتگاه‎های نابسامان شهری، در درون جریان تولید فقر و ساختار ناکارآمد حاکم بر جامعه تحلیل می‎شود. نظام کلان تولید فقر در سطح ملی، منطقه‎ای و محلی و سازوکارهای تقویت‎کننده آن (توزیع ناعادلانه منابع قدرت و ثروت، عدم تعادل فضایی جمعیت و فعالیت و درآمد) ضمن بسترسازی برای ایجاد فضاهای نامناسب شهری، عامل اساسی در تقویت مداری آن محسوب می‎‏گردد. در این دیدگاه به دلیل برتری برخی از کانونهای بزرگ شهری (مناطق منتخب اقتصادی) و برخورداری آنها از فوائد جریان تولید و درآمد جامعه و درنتیجه انباشت سرمایه و جمعیت در این نواحی و تسلط اقتصاد دوگانه، طیف گسترده‎ای از جمعیت که توان رقابت را نداشته به حاشیه رانده شده و نواحی نامساعد را جهت سکونت خود انتخاب می‎کنند. در کنار این فرایند مهاجرین تازه‎وارد و جویای‎کار به شهر نیز که از توان اقتصادی لازم برخوردار نمی‎باشند و در کوتاه مدت نمی‎توانند جذب بازار رسمی اشتغال شهری شوند نیز فشار مضاعفی را بر منابع موجود شهر وارد ساخته و بازار کاذب غیررسمی شهر را بوجود می‎آورند. بدلیل عدم امکان رقابت گروههای کم‎درآمد در بازار رسمی و جذابیت بازار غیررسمی، تامین نیازها از طریق این بازار صورت پذیرفته و در نتیجه تجلی آن در قالب سکونتگاههای نابسامان غیررسمی ظهور می‎کند. این دیدگاه رفع این عارضه را در تغییر ساختارهای تعادل بخش جامعه جستجو می‎کند و اعتقاد دارد تا عدم رفع موانع تولیدکننده فقر در جامعه نمی‎توان انتظار تغییر این جریان را داشت. اقتصاد وابسته در اکثر کشورهای جهان‎سوم و تصمیم‎گیریهای سیاسی ناشی از آن، در این دیدگاه علت اصلی پیدایش سکونتگاه‎های ناپایدار شهری تلقی می‎شود.

2-4-2- علل سازمانی:
در کنار دیدگاه ساختاری برخی از صاحب‎نظران، فقدان نظام یکپارچه مدیریت توسعه شهری و ناکارآمدبودن سیستم اداری جامعه را مولد اصلی بروز این سکونتگاه‎ها تلقی می‎کنند. در اینجا ناکارآمدی سازمان اداری و مدیریتی حاکم بر جامعه و برنامه‎ریزی‎های بخشی موجود در آن، تولید کننده نابرابری تصور می‎شوند، و اعتقاد بر این است که برنامه‎‎های سازمانی پاسخگوی نیاز سکونتی اقشار کم‎درآمد شهری نبوده و درنتیجه این گروهها، در شرایطی متفاوت و خارج از کنترل صورت می‎گیرد.

2-4-3- فقدان سیستم‎های حمایتی و مشارکتی:
برخی دیگر علت اصلی پیدایش سکونتگاه‎های نابسامان شهری را ناکارآمدی نظامهای حمایتی (اعطای وامهای اعتباری و غیره) و ناتوانی بکارگیری توانمندیهای محلی تصور می‎کنند و آنرا عامل مهمی در ایجاد و تشدید این گرایش نامطلوب شهری می‎دانند به نظر اینان تقویت چتر حمایت‎های اجتماعی و استفاده از ظرفیت‎های مشارکت مردمی (درقالب نهادهای مردمی) می‎تواند عاملی در جهت کنترل این نواحی باشد.

2-4-4- فعالیت‎های باندهای (مافیایی) نامشروع زمین
عدم کنترل و نظارت بر مصرف درست زمین، که عامل کمیابی در نواحی شهری محسوب می‏گردد بعنوان عاملی در ایجاد و گسترش سکونتگاههای غیر رسمی تلقی می‎شود. فقدان اهرمهای کنترل‎کننده در جهت به تعادل رساندن عوامل بازار و وجود مافیای نامشروع کنترل‎کننده زمین‎های بی‎دفاع شهری، جریان تسخیر مناطق باز شهری را دامن زده و بصورت واگذاری غیر قانونی به افراد دیگر صورت می‎پذیرد. فعالیت‏های غیرقانونی انجام شده بر روی زمین‎های شهری و رانت‎های حاصله از آن ضمن اینکه حکایت از فقدان اهرمهای نظارت قانونی بر منابع شهری دارد گویای گسیختگی سازمان فضایی شهر و نبود مدیریت مقتدر شهری است و لذا عاملی در جهت تشدید سکونتگاه های غیررسمی شهری محسوب می‎گردد.
نتیجه اینکه عوامل ذکرشده هر کدام به نوعی تلاش در جهت تبیین علت پیدایش این نواحی را دارد لیکن بنظر می‎رسد ذکر یک عامل صرف، تحلیل‎کننده مناسبی برای ابعاد مختلف موضوع نباشد و ترکیبی از عوامل مختلف که از سطوح کلان ملی و اتخاذ سیاست‎های تشدید کننده نابرابری آغاز و تا سطوح محلی که عمدتاً به مدیریت‎های اجرایی محلی مرتبط می‎شود بصورت توامان به ایجاد این فضاها در مناطق شهری منجر می‎گردد. نکته قابل ذکر وجود گروهی از افراد سودجو و فرصت‎طلبی است که از آشفته ‎بودن بازار حاصله، نهایت استفاده را برده و بیشترین بهره را می‎برند ضمن اینکه باید به این مطلب نیز اشاره کرد تا رفع و یا کاهش شرایط ایجادکننده این نواحی، صرفا با تکیه بر فعالیت‎های پروژه محور نمی‎توان انتظار کاهش این معضل شهری را داشت. (رفیعیان، 1382، ص290)

2-5- رویکردها و رهیافتهای مداخله در اسکانهای غیررسمی
در جهت برخورد با معضل رشد سریع سکونتگاههای نابسامان و غیررسمی شهری، توسط دولتها دیدگاه ها و سیاستهای متفاوتی در دستور کار قرار گرفته است که از بدبینانه‎ترین حالت که عموماً توسل به قوه قهریه و تخریب این مناطق است شروع و تا انجام اقدامات اصلاح‎طلبانه (مداراجویانه) ادامه پیدا می‎کند. جدای از تصمیم برخی از مسئولین به برخورد قهری با این معضل، که امروزه بصورت کاملاً قطعی مطرود دانسته شده است و اثرات نامطلوب آن بر سایر ارکان زندگی شهری غیرقابل قبول شناخته شده است، راهبردهای مداخله‎جویانه را می‎توان براساس اهرم مداخله، الگوی مداخله (مستقیم یا غیرمستقیم) و همچنین مقاطع زمانی، به انواع مختلفی تقسیم کرد.(رفیعیان، 1382، ص306) در ادامه ابتدا، رویکردهای مداخله در سکونتگاه های غیررسمی ازدیدگاه های مختلف چون؛ لیبرال، رادیکال و … مورد بررسی قرار می گیرد. سپس به جریان مداخله در سکونتگاه های غیررسمی, در مقاطع زمانی مختلف پرداخته می شود.

2-5-1- رویکردهای مداخله در اسکانهای غیررسمی در قالب دیدگاههای مختلف
در مواجهه با اسکان های غیررسمی چهار نگرش مورد برسی قرار می گیرد که به قرار زیر است:

الف ) نادیده گرفتن
تا ابتــدای دهه 1970 تحــت تاثیر نگرش لیبرالی ، حـداقل دخالت دولت در امر مسکن و سکونتگاه های غیر رسمی دستور کار بسیاری از دولت ها بود . این دیدگاه بر این فرض استوار بود که با توسعه اقتصادی مشکل نابهنجار و فقر به طور عام بر طرف خواهد شد ( un -habitat . 2003 : 12 ) اما نادیده گرفتن تشکیل سکونت گاه های غیر رسمی حتی از روی ناچاری هم که باشد به دلایلی که در زیر آمده است نمی تواند راه حلی مناسب باشد ( hall a Ulrich , 2000 : 25 ) .
با توجه به مشکلات کالبدی ، تامین خدمات پایه و پس از مدتی تعمیرات مورد نیاز هزینه بالایی دارد ،
بــیشتر این مساکن غیر رسمی به شکلی بسیــار ساده ساخته می شوند و از فن آوری منـاسب خانه سازی دورند ،
بیشتر این محلات در حومه شهر واقع می باشند و به ندرت از یک نظام حمل و نقل کارا برخوردار می باشند از این رو کارگران با مشکل رفت و آمد و سنگینی هزینه های آن مواجه می شوند .
در مجموع سال ها چشم پوشی از سکونت گاه های غیر رسمی در بسیاری از کشور ها نه تنها با کاهش آن همراه نبود بلکه ابعاد آن هر چه گسترده تر شد و همزمان این نظر نیز مطرح شد که رویه دولت در نادیده انگاشتن این سکونت گاه ها در شرایطی به قدرتمند شدن گروههایی می انجامد که به صورت غیر قانونی تصرف زمینها را سازمان می دهند و یا خود به آن مبادرت می ورزند .( پاتر و ایونز ، 1384 : 233 ).

ب – حذف و تخلیه اجباری
با عدم تحقق وعده های لیبرالیسم در رفع مشکل سکونت گاه های غیر رسمی و فقیر نشین در طول زمان و با روشن شــدن این نکته که توسعه اقتصادی نــمی تواند تحول مورد انتظار را سکونت گاه های کم در آمد ایجاد کند و مشکل را حل کند ، برخی دولت ها شیوه های خشن و به نحوی مقابله را با سکونت گاه های غیر رسمی بر گزیدند و تخلیه اجباری و تخریب سکونتگاه به رویکرد و روشی فراگیر بدل شد که به گونه ای با نگرش های محافظه کارانه مرتبط بود.
تخلیه اجباری در دهه های 1970 و 1980 به ویژه در کشورهایی با نظام سیاسی متمرکز و خودکامه و نیز کشورهای دارای حکمروایی و اداره محلی ضعیف و مدیریت شهری غیر دموکراتیک ، که با ضعف جامعه مدنی و نبود حمایت قانونی در برابر تخلیه اجباری رو به رو بودند به راه حل رایجی بدل شد (un- habitat, 2003 : 130 ) . از این رو روی کردهای پدر سالارانه بسیار مورد توجه قرار گرفت . از این رو رویکرد تخریب در کشورهای دیکتاتوری و نظام های محافظه کار جهان سوم با نگرش های از بالا و رویکردهای پدر سالارانه ، بسیار مورد توجه قرار گرفت. هم چنین این رویکرد در بسیاری از کشورهای در حال توسعه تا حدی با تفکر برنامه ریزان تحصیل کرده غرب که معیارهای فنی براساس تجارب غربی را ترویج می کردند تشدید می شد ( گیلبرت و گاگلر ، 1375 : 239 ـ 236 ) .
معمولاً برای این اقدام سه توجیه وجود دارد ؛ یکی از آنها زیباسازی و بهسازی شهری به ویژه در مناسبت های مختلف و جشن های خاص است . دلیل بعدی، مشکلات بهداشتی این سکونت کاه ها ابراز شده است . از این منظــر برای مدیریت ناکار آمد بیشتر شهرهــای در حال توسعه ، بر چــیدن سکونت گاه های این چنینی بسیار آسان تر از حل مشکلات بهداشتی است . از این رو به بهانه بهبود شرایط محیط شهری ، برخی سکونت گاه های غیر رسمی بر چیده و تخریب شدند . مسائل و مشکلات اجتماعی و جرم خیزی دلیل سوم برای پاکسازی این سکونت گاه ها به شمار می رود.( چیما، 1379:152 ـ 150 )
اما در واقع تحت لوای چنین توجیهاتی ، اقدام به پاک سازی در اغلب شهرهای در حال توسعه ، همواره با منظور دو گانه ای همراه می باشد . یکی گشودن فضا برای ساخت و ساز به دست آوردن فضای ارزشمند در برخی از محلات شهری که به مسئله نیاز به زمین های اشغال شده که برخی ارزش تجاری زیادی دارند باز می گردد ( pacione , 2001 : 510 , 511 ) و دیگری جلوگیری از مواجه ثروتمندان و فقرا و سازماندهی مجدد فضا به سود ثروتمندان ( چیما ، 1379 : 54).
در مجموع ، رویکرد حذفی از جمله مورد انتقاد ترین رویه ها در چند دهه گذشته به شمار می رود و از همان ابتدا صاحب نظران نسبت به این رویکرد با بد گمانی نگریسته اند و چنان که ابرامز مدتها پیش گفته بود ، آثار پاکسازی زاعه ها بی شباهت به آثار زلزله نیست و تخریب بدون جایگزینی هیچ راه حلی را باری جنبه های منفی زاغه ها به همراه ندارد ( گیلبرت و گالگر ، 1375 : 220 ) . تجربه چند دهه نیز نشان می دهد که رویکرد تخلیه اجباری و تخریب ، حل مشکل نبوده بلکه مشکل را به پیرامون شهرها که در آن دسترسی به زمین آسان تر است و اهرم های نظارتی وجود ندارد منتقل کرده و پس از قرار گرفتن مجدد در حریم شهر ، مجدداً یک چرخه تخلیه و تخریب را در پی دارد ( un – habitat , 2003: 130) . تجربه کشورهایی چون فیلیپین و نایروبی در ارتباط با پاکسازی محـــلات فقیر نشین به روشنی این مسئله را نشان داده است ( لاکویان ، 1364 : 26 ) . این تجارب نشان داده است که تخلیه اجباری ، فقرا را از سرمایه اقتصادی و اجتماعی موجود محروم می کند ، هرگز فقر را کاهش نمی دهد بلکه فقر زاست و این که در تخریب و تخلیه اجباری ، فقرا منابع در آمد حیاتی و پیوند ها و همیاری را از دست می دهند . (Garau, 2005: 49 ) .
در مجموع در حال حاضر تخلیه اجباری ناشی از طرح های توسعه شهری و زیباسازی شهری و بهبود بخشی ، یکی از مهمترین مشکلات رو به رشد فقر است . چنان که طی سال های 1998 تا 1999 بالغ بر چهار میلیون نفر در سرتاسر جهان در اثر تخلیه اجباری از مسکن خود رانده شده اند که این رقم طی 2001 تا 2002 به 7/6 میلیون نفر رسیده است . ( ibid : 48 )
در حال حاضر تامین حق سکونت به مثابه بهترین حمایت و مناسب ترین مانع در برابر تخلیه اجباری در سطح جهانی است و سیاست تخریب و تخلیه اجباری سکونت گاه های غیر رسمی شهر کاملاً مطرود و خلاف حقوق بشر دانسته شده است و در این زمینه سازمان های بین المللی در سطحی وسیع به ترویج این امر می پردازند . ( هادیزاده بزاز ، 1382 : 122 ) .
نبود حق مالکیت باعث می شود افراد دارای مسکن غیر رسمی هزینه های متعدد بر آوردن نیازها را متحمل شوند و هزینه های سرانه گروهی خدمات برایشان بالا باشد و نیز از یارانه ها برخوردار نشوند و حتی برای برخی از خدمات پایه بهای بیشتری در مقایسه با خانوارهای ساکن در سکونت گاه های رسمی بپردازند ( de soto , 1998 : 160 ) . در نبود حق مالکیت سرمایه گذاری در مسکن با ریسک مواجه است و فقرا چنین امری را انجام نخواند داد و برخلاف آن باعث می شود که خرید و فروش و واگذاری ملک امکان پذیر نباشد و یا مشکل باشد ( ibid 159 ) .
هم چنین به رسمیت شناخته شدن ، زمینه را برای ظهور توان بالقوه فقرا در بهبود محیط زندگی خود مهیا می کند ، چنان که براساس تجارب دهه هفتاد ، لاکوئین معتقد است ساکنان محلات غیررسمی منابع و مهات ها و انگیزه لازم برای تامین سرپناه را دارا هستند و در صورت تامین حق سکونت و منابع لازم قادرند شرایط مسکن و زندگی خود را ارتقا بخشند ( لاکویان ، 1364 : 31 و 30)
حتی این امر به عنوان زمینه و انگیزه ای برای ایجاد زمینه های همکاری داوطلبانه برای بهسازی سکونت گاه های غیر رسمی مورد توجه است . بنابراین نبود حق قانونی ،کوشش برای بهبود محیط مسکونی را با مشکل و مانع رو به رو می سازد . از این رو بر عدم سرمایه گذاری در سکونت گاه و در نتیجه تشدید فقر و محرومیت اجتماعی موثر است . از این گذشته ، از نقطه نظر دولتی نبود حق مالکیت بر نظام مالیات بر املاک تاثیر منفی دارد و باز گشت هزینه خدمات رسانی را با با مشکل مواجه می سازد . برای تامین حق سکونت ، را ه حل های متفاوتی مورد توجه قرار گرفته ، پیوستار متنوعی از رسمی سازی مالکیت فردی تا ایجاد مالکیت های گروهی و جمعی که از راه های پر منفعت تامین امنیت سکونت است که بنا به شرایط اقتصادی ، اجتماعی و سیاسی مورد توجه قرار می گیرد ( garau , 2005 :51 ).

ج ـ خود یاری
خودیاری به طور خلاصه استفاده از نیروی کار ، مهارت ها ، سازمان دهی استعداد و توان مدیریت خانوار در ساخت و بهسازی واحد مسکونی خود است ( لاکویان ، 1364 : 67 ) . در واقع نیروی کار به مثابه یک سرمایه گذاری و پس اندازی است که یک ارزش اقتصادی و کار کرد اجـــتماعی را شکـل می دهد و مسکن را به مثابه بزرگترین سرمایـــه گذاری و پس انداز خانو اده شکل میدهد.
علاوه بر این وقتی مسکن ساخته شد یک ارزش اجاره می یابد و در عمل اتاق هایی به فعالیت بخش غیر رسمی تخصیص داده می شود و خانوار از منافع آن بهره مند می شود ( pugh , 2003 :330)
مشهورترین نظریه پردازان در این زمینه آبرامز و جان. اف. سی ترنر بودند ( ibid : 326 ) . یک رویکرد خود یاری حمایتی که تدریجاً اتخاذ شود مزایای زیر را دارد ( garau , 2005 : 125 ) :
ایـجاد مسکنی پایین تر از نرخ بازار ، مشارکت مستقیم فقرای شهری ، شراکــت تمامی فعالان برنامه های اجتماعی از سطح بین المللی تا محلی ، این که به خاطر هزینه های پایین ، فرصت های خوبی را باری تعمیم و افزایش مقیاس ایجاد می کند ، و مسکن متناسب با نیازها و منابع افراد و راه حل های قابل اصلاحی تدریجی را ایجاد می کند ، هم چنین خود یاری باعث به کار گیری نیروی بیکار خانوار می شود و چنان که اغلب مهاجران مهارت ساخت مسکن توسط خود را دارا می باشند به سهولت می توانند مهارت خود را در خدمت اقتصاد و ارتقای خانوار به کار گیرند ( لاکویان ،1364: 72 )
البته این رویکرد دارای انتقاداتی نیز می باشد . از جمله این که اگر چه در مطلوبیت آن شکی نیست لکن دولت ها باید مجموعه تمهیدات دیگری از ارائه کارشناسی فنی و به شکل کتاب های راهنمای خود یاری ، از مشخصات فنی مناسب تا سیاست های زمین را نیز بیاندیشند.
پژوهشگران متمایل به مارکسیسم اعتقاد دارند تزهای ترنر و سیاست های ناشی از آن موجب تثبیت وضع موجود سرمایه دارای انحصاری می شود به این معنی که با پیش گرفتن راه افراط ، ایدئولوژی خیال پردازان و خود باوران خود یار ، فقر را انباشته و عدم دسترسی اکثریت فقرا را به زمین و سرمایه ، کم اهمیت قلمداد می کند ( پاتر و ایونز ، 1384 : 231 – 230 ) .
یکی دیگر از مشکلات اصلی خود یاری این است که در اغلب سکونت گاه های غیر رسمی از دید قانونی زمینی که فقرا بر روی آن زندگی می کنند به آنان تعلق ندارد و مالکیت آن از آن دیگری است . لذا سرمایه گذاری از سوی آنان برای بهبود مسکن ، مشکل صورت خواهد پذیرفت . بنابر این اقدام دولت برای افزایش احساس امنیت مردم در مسکن و تامین حق سکونت پیش نیاز برای این امر به شمار می رود ( brigh a et al , 2003 : 141)

د- مسکن عمومی
در این رویکرد با نگرشی از بالا و با اتکا به منابع دولتی ساخت و تحویل مسکن کامل به نیازمندان مورد توجه است . در واقع این الگو ، رویکرد مسلط دهه های 1950 و 1960 در بخش مسکن به شمار می رفت که با بالاترین سطح مداخله دولت همراه بود . در این جا فرض بر این بود که ایجاد مسکن عمومی ، مشکل سکونت گاه های غیر رسمی و در کل ، مشکل مسکن را کاهش خواهد داد .
(Abbott , 2002 : 306 ) .
تجربه چنین طرح هایی در بیشتر کشورها نشان داد که این طرح ها حتی با حداقل معیارها ، چنان پر هزینه بود که امکان تعمیم آن به تمام گروههای نیازمند غیر ممکن بود و قابلیت تعمیم به بیشتر کشورها را نداشت ( لاکویان ، 1364 : 27 ) . به زودی مشخص گردید که دولت های کشورهای در حال توسعه ، تون تخصیص اعتبار و تامین یارانه لازم برای خانه ساز ی دولتی و تامین مسکن برای تمامی نیازمندان را از این راه ندارند ( گیلبرت و گاگلر ، 1375 : 223 ) .
در بیشتر موارد ، نیازمندترین افراد از این مساکن برخوردار نشدند و حتی در مواردی که هدف برنامه ریزان تامین مسکن گروه های بسیار کم در آمد بود در نهایت گروه هایی که در آمد بالاتری داشتند از این مساکن استفاده کردند. در واقع به علت بالا بودن هزینه ها و با توجه به عدم توانایی مالی و نیز این که فقرا زمین و مسکن را منبع درآمدی تلقی می کنند ، مساکن مورد نظر پس از مدتی به افراد پر در آمدتر واگذار گردید . ( لاکویان ، 1364 : 63 ) و ( un-habitat , 2003 :130) .
به هر حال این رویکرد واکنش هایی را در پی داشت . یکی عبارت بود از پاسخ دانشگاهی از سوی افرادی چون ترنر در دهه 1960 و 1970 میلادی که انتقاداتی را بر فرضیات پایه ای مسکن عمومی وارد کرد و توجه را به ساز و کارهای تولید مسکن در سکونت گاه های غیر رسمی جلب کرد. ترنر و همفکران او به دنبال تحول برای خود یاری و شرکت بیشتر ساکنان در ایجاد مسکن خود بودند . واکنش دیگر از سوی دولت های در حال توسعه بود که فشار بیشتری را به بانک جهانی وارد کردند تا وام های توسعه خود را به سمت زیر ساخت های شهری و مسکن شهری گسترش دهند و در نتیجه ، بانک جهانی نیز وارد عرصه مسکن شد . ( abbott, 2002 : 306) .

ه – مکان و خدمات
نخستین طرح مکان ـ خدمات در داکار سنگال (1972) اجرا شد و با گسترش این رویکرد در دهه 1970 و 1980 طرح های مکان ـ خدمات در بیش از 100 کشور جهان اجرا شد . برای مثال بانک جهانی 36 طرح مکان ـ خدمات را میان سالهای 1972 تا 1981 با بیش از یک میلیارد دلار سرمایه برای بیش از 2 میلیون نفر اجرا کرد ( unescap , 2001: 4) .
مکان و خدمات به مفهوم آباد کردن زمین جدید و تقسیم به قطعات مسکونی دارای خدمات رسانی است . هدف طرح های مکان ـ خدمات ، ارائه قطعات زمین با زیر ساخت های اساسی نظیر آب ، راه ها و تسهیلات بهداشتی برای گروه های هدف بیان شده است که از طریق خرید یا اجاره به شرط تملیک زمین صورت می گیرد و غالباً همراه با وام با شرایط مناسب است. .( unescap , 2001 :4 )
به طور کلی روش مکان و خدمات شامل یک یا چند عامل می باشد ( لاکویان ، 1364 : 32 ) :
محل (مکان): مکان ساخت با قطعات و تراکم مشخص و با دسترسی پذیری راه و پیاده راه ها .
تسهیلات همگانی : تسهیلات اولیه مانند آب و تسهیلات بهداشتی و خدماتی مانند روشنایی و معابر
تسهیلات محله ای : مانند مدرسه ، بازار ، پلیس ، آتش نشانی ، پارک و غیره .
تدابیر قانونی ، شامل روابط قانونی میان دولت و ساکنان ، مانند حق مالکیت زمین و شیوه باز پرداخت هزینه های آماده سازی و اجرا و مقررات کاربری زمین .
توسعه افــزایشی ( اندک افزا ) نیز که گـاهی با شیوه های دیگر از جمله مکان و خــدمات پیوند می خورد شامل روند ساخت تدریجی مسکن با توجه به توان و استطاعت فقراست( unescap , 2007): این شیوه گاه برای رفع کاستی های شیوه مکان و خدمات به مثابه شیوه های انعطاف پذیرتری بر پایه مکان و خدمات مورد توجه قرار گرفته است که همراه با ساخت ، پس انداز در استطاعت را در طول زمان امکان پذیر می کند ( pugh, 2002 : 330) . منطق این رویکرد از آن روست که در حالی که در آمد تعداد زیادی از خانوارها به دلیل قرار گرفتن در حاشیه شهر دچار افت می شود ، اما گسترش کسب و کار غیر رسمی ، سطح در آمد را افزایش میدهد و زمینه ای برای ایجاد پس انداز و تخصیص دادن آن به مسکن فراهم می شود. در این رویکرد مسئولان ، مردم را ترغیب می کنند تا از طریق پس انداز به تدریج خدمات را تدارک ببینند ( ایران دوست ، 1386 : 76 ) .
یکی از مسائل عمده در مکان یابی طرح های مکان و خدمات ، فاصله داشتن از محل کار ساکنان است . به علت نبودن زمین ارزان در مجاورت شهرها ، بسیاری از این طرح ها با فاصله از شهر مستقر شده اند که ایجاد مشکل فاصله میان محل کار و زندگی را در پی داشته است . در حقیقت ، هزینه ، یکی از عوامل تعیین کننده است و به خاطر هزینه های بسیار بالا تا حدی بازگشت هزینه مشکل است . در حالی که باید هزینه های ساخت و زیر ساخت و خدمات پرداخته شود ، باید هزینه های جدید حمل و نقل برای دستیابی به اشتغال نیز به آن افزوده شود ، چرا که در غیر این صورت ، امکان اشتغال ساکنان وجود ندارد ( unescap , 2001 : 4) .
طرح های مکان – خدمات دارای مشکلاتی است که گسترش آنها را مشکل کرده است و از جمله آنها به موارد زیر می توان اشاره کرد : ( unescap , 2001 : 4,5).
معمولاً در شامل شدن یک یا چند جزء هم چون مراکز فعالیت های اجتماعی و فرهنگی و اقتصادی به دلیل کمبود منابع مالی و نبود فعالیت های در آمد زا ناکام بوده اند .
معیارهای برخورداری مشخص نبوده و در روندهای طولانی مدت اغلب نحوه انتخاب خانواده های مناسب و گروه هدف به درستی مشخص نیست .
از نظر استانداردها اغلب بر استانداردهایی که برای فقرا بسیار پر هزینه است تاکید می شود .
مشکلات تاخیر اداری و کمبود نیروی ماهر نیز مشهود است و در برخی موارد ، عدم هماهنگی و نبود اولویت ارائه خدمات از سوی برخی ادارات، تکمیل آنرا به تعویق می اندازد .
نقل مکان رهبران جامعه محلی می تواند مشکل زا باشد . جا به جایی ساکنان با نفوذ که می توانند مشارکت را ترغیب کنند می تواند محلی را کند نماید .
مشکل جا به جایی و گرد هم آمدن مردمی با تنوع نژادی که شناختی از هم ندارند ، تشکیل سازمان مبتنی بر جوامع محلی و تشکیل سرمایه اجتماعی را با مشکل مواجه می کند ( unescap,2006 :6)
البته در دفاع از این رویکرد ، چنین بیان می شود که طرح های مکان ـ خدمات در مقایسه با مسکن اجتماعی ، خانواده های بیشتری را تحت پوشش قرار میدهد و انعطاف پذیری بیشتری را در ساخت و ساز داراست و با ایجاد خود یاری از سوی ساکنان از هزینه ها می کاهد. ( هادیزاده بزاز ، 1382 : 35) .

و- ارتقا بخشی ( بهسازی )
در دو دهه گذشته ارتقا بخشی یا بهسازی بیش از هر رویکرد دیگری مورد توجه سیاست گذاران و مدیران شهری قرار گرفته است . در حقیقت بهسازی شروعی برای به رسمیت شناختن حق شهروندی و حق زندگی فقرا در شهر است . این رویکرد در مقایسه با رویکردهای پیشین مزیت های فراوانی دارد و نه تنها جایگزین مناسبی برای پاکسازی و جابجایی است بلکه با حداقل اغتشاش زندگی اجتماعی و اقتصادی همراه است ( ایران دوست ، 1386 : 80 ).
از جنبه مدیریتی و سیاسی ، این رویکرد با یک توجیه مشهور بوده است . یعنی " اگر نمی توانید با آنها مبارزه کنید ، به آنها بپیوندید " که به نوعی بر ناچاری مدیریت موجود در پذیرش واقعیت سکونتگاه های غیر رسمی و الزام ارائه برنامه های قابل پذیرش دلالت دارد . ( unescap , 1998 : 7 ) . این رویکرد که بر ضرورت استفاده از قابلیت های درون زای فقرا و پرهیز از جا به جایی آنان دلالت دارد ، از اواخر دهه 1970 و از زمانی آغاز شد که سکونت گاه های فقیر نشین به عنوان یک پدیده ساختاری ماندگاری پذیرفته شدند. ( un – habitat,2003: 130) .
هم چنین این رویکرد بر این فرض استوار است که وضعیت محلی ، چارچوب قانونی و مقرارت هر جامعه با جامعه دیگر متفاوت است و رویکردهای پیشین در حل مشکل ، ناکام بوده اند ، ارتقا بخشی یا بهسازی ، ساده ترین و شاید کار آمدترین شکل خود یاری حمایت شده به شمار می رود که به نظر می رسد در آن ، معایب راهکارهای پیشین تا حدی رفع شده است . با این که در مورد این رویکرد استانداردهای مشخصی وجود ندارد اما این طرح ها دارای مشابهت هایی است و سه عنصر اصلی در آن یافت می شود . عنصر اول ، تامین خدمات پایه است از قبیل آب آشامیدنی ، سرویس بهداشتی ، دفع آبهای سطحی ، جمع آوری زباله ، اصلاح و زیر سازی معابر و تامین مراکز آموزشی و مراکز اجتماع محلی ، که نقشی اساسی در ارتقای زندگی ساکنان سکونت گاه های غیر رسمی دارد . نیاز به ذکر است که برای محلات کم در آمد ، سرانه هزینه خدمت رسانی بسیار بالاست و اتکا به خدمات بازار محور منطقی نیست ، بنابراین ارائه خدمات لازم از سوی دولت ضروری است (garau, 2005:53) .
عنصر دوم عبارت است از ساماندهی کالبدی و بهینه سازی و اصلاح معابر و صف بندی ساختمان ها که بلوک بندی مجدد ، اصلاح معابر و جایگزینی ناگزیر برخی ساختمان های موجود از جمله این اقدامات است و طی آن ، گاه تا 50 % از خانه تا مکانی به مکان دیگر منتقل می شوند و یا بخشی از آنها تخریب و اصلاح می شود.
عنصر سوم ارتقا بخشی مستلزم تامین امنیت ، حق سکونت و مالکیت است . این موضوع می تواند در قالب مالکیت کامل یا درشکل اجاره بلند مدت تحقق یابد . یعنی در این رویکرد نیز به رسمیت شناختن حق مالکیت ، عامل اساسی به شمار می رود ( ایران دوست ، 1386 : 82 ).
برنامه ارتقا بخشی در سه محور اقدامات و راهکارها دنبال می شود که ایجاد اشتغال و در آمد در این میان نقش اساسی در بهبود مسکن و محیط زندگی فقرا را دارد . در این جا علاوه بر پذیرش حق سکونت و توسعه و تقویت سرمایه اجتماعی در میان فقرا ، افزایش در آمد ثابتی روی می دهد که این امر به اصلاح و بهبود محیط و مسکن می انجامد . در واقع علاوه بر تامین امنیت سکونت ، عمده ترین حوزه ای که نیاز است دولت در آن برنامه ریزی کند ، تلاش در بهبود جنبه های معیشتی فقر است . فقرا به دنبال زندگی بهتر و شغل هستند و دسترسی به اشتغال فرا گیر ، کاهش فقر را به دنبال دارد و به تامین مسکن در استطاعت و فراهم آمدن خدمات اساسی کمک می کند . از مهمترین مزایای ارتقا بخشی می توان به این نکات اشاره کرد که ساختار اجتماعی موجود را نگه می دارد ، نظام اقتصادی را بر هم نمی ریزد ، مسکن با هزینه کم را حفظ می کند ، مشکلات و پیامدهای منفی تجدید اسکان را به همراه ندارد یا به حداقل می رساند ( ایران دوست ، 1386 : 83 و 82 ) . در جدول شماره 2 می توان بخش های پروژه بهسازی و ارتقا بخشی را مشاهده نمود .
با این وجود ، بر این رویکرد انتقاداتی وارد است که از جمله آنها می توان به ناکافی بودن مشارکت محلی، استاندارهای ناکافی زیر ساخت ها و گران بودن برای تعمیم دادن آن ، ضعف در بازگشت هزینه ، وجود نظام برنامه ریزی و اجرایی متمرکز اشاره کرد ( هادیزاده بزاز ، 1382 : 37 )
هم چنین در این پروژه ها امکان واگذاری مسکن به دیگران از سوی فقرا وجود دارد زیرا به سرعت ، ارزش زمین در محله بالا می رود و اهالی ، پس از فروش زمین به سرعت به جای دیگری می روند و افراد دارای وضعیت مالی بهتر جای آنان را می گیرند . ( هریسون ، 1375 : 165 ) .

ی ـ توانمند سازی
در اواخر دهه 1970 یک شیــوه جدید از جانب بانک جهانی و سازمــان ملل متحد و مــوسسه بین المللی ایالات متحده ( USAFD) به تدریج اتخاذ شد که براساس آن ، دولت ها زمینه و تسهیلات بهبود شرایط فقرا را شکل داده و این اجتماعات فقیر هستند که خود ، راه ارتقای خود را می یابند در واقع توانمند سازی ، ایجاد چارچوب های قانونی ، نهادی ، اقتصادی ، مالی و اجتماعی برای افزایش کارایی اقتصادی و کار آمدی اجتماعی در توسعه بخش مسکن است ( pugh, 2002 : 328 ) .
راهبرد توانمند سازی بر بسیج تمامی امکانات بالقوه و منابع و تمامی عوامل برای ایجاد مسکن و بهبود شرایط زندگی افراد تاکید دارد تا آنان شرایط زندگی خود را با توجه به اولویت ها و نیازهایشان بهبود بخشند. ارتقا بخشی همراه با توانمند سازی اجتماعات محلی ، رهیافتی نوین برای حل مساله فقر شهری است که دیگر مهندسی ساختمان و تنها ، تزریق منابع مالی را راهگشا نمی داند ، بلکه بر مهندسی اجتماعی با حمایت و تسهیل بخش عمومی و سازمان های غیر دولتی و محلی و مشارکت فعال افراد جامعه محلی نیز ، تاکید فراوان دارد ( هادیزاده بزاز ، 1382 : 37 ) .
در دهه 1980 مجموعه سیاست های متنوعی در باره افزایش کارایی بخش مسکن اتخاذ شد که عمده ترین آنها عبارت بودند از : افزایش حقوق مالکیت، افزایش و ساماندهی تامین مالی هدفمند و عقلایی کردن یارانه ها، تامین زیر ساخت ها ، اصلاح مقررات و استانداردها ، افزایش رقابت در بخش مسکن ، خصوصی سازی تامین خدمات و هم چنین فعال کردن بنگاه های طرف قرار داد کوچک مقیاس ، کارگران غیر رسمی ، شرکت های خصوصی و سازمان های غیر دولتی و سازمان های مبتنی بر اجتماعات محلی . ( Burgess a et al , 1997 a : 115 )
راهبرد توانمند سازی در مسکن ، بخشی از مباحث وسیع تر پیرامون حاکمیت ( حکمروایی ) خوب شهری و شفافیت و مانند آن است . شرایط حکمروایی خو ب شهری به طور مستقیم با برنامه هایی که کــارایی و اثر بخشــی بیشتری در استفـاده از منابع از طریق تعدیل ساختاری مدیریت دولتی دنبال می کند ارتباط دارد و درک عقلانی و تخصصی از ساز و کارهایی را که مسکن در اجتماعات محلی و خانواده های کم در آمد توسط خود آنها تامین می شود شکل می دهد ( ایران دوست ، 1386 : 88 ) .
توانمند سازی در مفهوم عام خود سه جبنه کلی را در بر می گرد . اول در چارچوب توانمند سازی بازار، که در تبعیت از سیاست های نئولیبرالیسم ، دخالت فعال دولت در تخصیص و تولید کالا و خدمات و کنترل بیکاری و ایجاد اشتغال و استفاده از در آمدها و یارانه ها برای ایجاد رقابت فراگیر و دسترسی برابر به خدمات را به همراه داشت. در اینجا کنترل برنامه ریزی برای دست یابی اهداف توسعه در شهر و تامین منافع ملی و حمایت از مصرف کننده در برابر بازار مورد توجه است .
دومین شکل توانمند سازی، توانمند سازی سیاسی است ، که دگرگونی ساختار و کارکرد های محلی را در ارتباط با بازار و اجتماع دنبال می کند . توانمند سازی سیاسی از راه تمرکز زدایی اداری ـ اجرایی ، دموکراتیزه کردن ، اصلاح نهادی و مدیریتی ، به کار گیری سازمان های غیر دولتی و سازمان های مبتنی بر جوامع محلی و نیز برگزیدن راهبردهای توانمند سازی بازار و اجتماع ، در پی رفع موانع سیاسی و اجرایی است ،( Burgess et al 1997 : 144 ) .
توانمند سازی سیاسی عمدتاً با مفهوم حکمروایی خوب پیوند می خورد که از سوی بسیاری از موسسات بین المللی ترویج می شود . حکمروایی خوب نیز مستقیماً با برنامه هایی که کارایی و اثر بخشی بیشتری در استفاده از منابع از طریق تعدیل ساختاری مدیریت دولتی دنبال می شود ، در ارتباط است .
سومین شکل توانمندسازی ، توانمندسازی اجتماع محلی است که از سوی دولت های محلی و ملی برای هماهنگی و تسهیل کوشش های ســازمان های اجتمـاع محلی و محله محور برای نو آوری ، برنامه ریزی و اجرای طرح های آنها از راه اصولی همچون تعیین هدف و مسیر توسط خود اجتماع ، سازمان دهی توسط خود اجتماع ، سازماندهی توسط خود اجتماع و مدیریت فرایند توسط خود اجتماع دنبال می شود ( ibid : 151 ) . سیاست های توانمند سازی بر اصول تفویض اختیار مبتنی است و این که تصمیمات مربوط به سرمایه گذاری در منابع توسعه اقتصادی، اجتماعی و مادی داخلی باید در پایین ترین سطح اثر بخشی و کاراییی ، سطح اجتماعی محلی و محله است. un-habitat, 2003: 131) )
از این جنبه ، مفهوم برنامه ریزی برای توسعه صرفاً به برنامه ریزی فیزیکی و کالبدی محدود نمی شود و محور توسعه شهری ، بعد توسعه انسانی است که نیازمند شناخت ساکنان و شهر آنهاست . این بدین مفهوم است که فقرای شهری باید در راستای به عهده گرفتن نقش اساسی در راهبردهای توسعه شهری توانمند شود ( Garau, 2005 , 44) .
به طور کلی توانمند سازی در دهه 1990 اهمیت بیشتری یافت و نه تنها در زمینه اصلاح نهادی بلکه در زمینه حکمروایی نیز به صورت مستمر دنبال شد . در این دهه این مسائل به ارزیابی مجدد و اساسی نقش مشارکت اجتماعی در توانمند سازی منجر شد . این رویکرد بر این عقیده بود که اجتماعات یا همان گروه های انسانی باید بیشتر ، موضوع برنامه ریزی باشند تا این که به عنوان هدف برنامه ریزی ها باشند و این که مرکز قدرت سازمانی و تصمیم سازی باید با سازمان های مبتنی بر اجتماعات محلی و محلات باشد و با اقدامات دولت ملی و محلی توانمند شوند (ایران دوست89:1386 ) . در این جا و در چارچوب توانمند سازی اجتماعات محلی ، رابطه ی میان دولت و سازمان های اجتماعی محلی با برنامه ریزی مشارکتی سامان داده می شود که در آن اجتماع محلی در تصمیم سازی و تعیین اهداف و اولویت های برنامه ریزی نقشی تعیین کننده دارد ( Burgess a et al , 1997 : 153 )
حاصل این چنین توانمند سازی ، توسعه اجتماع محلی است که نوعی نگرش به توسعه از پایین است و از طریق سازمان های غیر دولتی قابل تحقق است . زیر بنای این امر نیز سازماندهی اجتماع محلی است و نیازمند بسیج قابلیت های درون زای اجتماع است . در این مورد ، بهره گیری از سرمایه اجتماعی جامعه مورد توجه قرار می گیرد ( ایران دوست ، 1386 : 90 ) .
در این راستا ، استفاده از مدل توسعه اقتصادی به عنوان فرایندی مطلوب خواهد بود که در آن ظرفیت سازی بلند مدت اجتماع محلی صورت می گیرد و اهداف اقتصادی ، اجتماعی و محیطی در آن با هم تلفیق می شوند . مزیت توسعه محلی از نظر اقتصادی ، به کار گیری توان ها و ظرفیت های مردم و به جریان انداختن منابع محلی است . توسعه اقتصادی در سطح اجتماع محلی ، تحت یک سازمان غیر دولتی و یا سازمانی مبتنی بر جامعه محلی صورت می پذیرد که در آن ، استفاده از سرمایه اجتماعی برای دستیابی به اهداف جمعی ، بسیار مهم است . در واقع ، توسعه اقتصادی جامعه محلی ، فرایند تولید ثروت به وسیله بسیج منابع محلی برای تولید کالا و خدمات قابل ارائه به بازار است که نوعی اقدام از پایین به بالا جهت بهبود شرایط اقتصادی محله است ( Walter , 2004 : 145 ) .
در این روند ، سازماندهی اجتماع محلی از اهمیت ویژه ای برخوردار است . این سازماندهی باید در سطح ساده و محله صورت گیرد. در این مورد برای ظهور مشارکت در سطوح مختلف ، بر جامعه مدنی تاکید می گردد که نقشی محوری در ارتقای استانداردهای زندگی اقشار کم در آمد و تمرکز زدایی در مشارکت ایفا می کند .از این روی باید گفت که توانمند سازی اجتماع محلی و توسعه محلی ، رویکردی غیر متمرکز ومشارکتی است که علاوه بر مشارکت در ساخت و ساز و بهبود محله ، ضرورت درگیر شدن خود ساکنان محله در تصمیم سازی و فرایند برنامه ریزی برای تعیین اولویت های اقدام و حمایت در اجرا را ضروری می داند .
برای توانمند سازی در این معنا نیاز به مقتدر سازی است که به مفهوم گسترش آزادی در انتخاب و عمل است و افزایش امکانات و دارایی های فقرا جهت مشارکت در مذاکره ، اعمال نظر ، کنترل و حفظ پیوند با نهاد های مسئولی است که در زندگی آنها تاثیر گذار می باشد . عناصر کلیدی در مقتدر سازی نیز ، دسترسی به اطلاعات ، مشارکت و درگیری ، پاسخگویی و ظرفیت سازی محلی تعریف شده است ( ایران دوست ، 1386 : 92 ). در نمودار شماره 3، رویکرد توانمندسازی که رهیافت مورد تعقیب در این کار پژوهشی است نشان داده است .
با توجه به سیر راه حل های و تجارب موجود در زمینه موضوع مورد بررسی ، راهکار و به عبارتی رویکردی که در این مورد خاص مورد تاکید می باشد رویکرد توانمند سازی است که از مباحث اصلی مورد تاکید در آن ، توانمند سازی و مقتدرسازی جامعه به منظور مشارکت در امر بهسازی و ساماندهی محیط زندگی خود می باشد . با توجه به نمودار یا چارچوب رویکرد توانمند سازی ملاحظه می گردد که برای تحقق امر مشارکت و توانا سازی افراد و گروهها ، گام اول را دولت به بیانی نهادهای مدیریتی باید بردارند. یعنی نهادهای مدیریتی یا مدیریت شهری باید در راستای فراهم سازی زمینه های مشارکت و توانمند سازی افراد و جامعه گام های اولیه را برداشته و زمینه سازی نمایند . تاکید این رویکرد بر آن است که بدون دخالت و زمنیه سازی مدیریت شهری یا دولتی ، همه تلاش های موجود از سوی افراد و گروه ها را به جایی نخواهد برد آن گونه که تا کنون تجربه های مختلف داخلی و خارجی این امر را ثابت نموده است . از این رو در ادامه سعی می شود تا به طور مختصر در مورد اهمیت و جایگاه مشارکت گفته شود و سپس به نقد و بررسی جایگاه و عملکرد مدیریت شهری یا در معنایی مدیریت دولتی در کشورمان و سپس محدوده مورد مطالعه پرداخته شود .

2-5-2- بررسی تاریخی رویکردهای مداخله در اسکانهای غیررسمی
در یک بررسی تاریخی، جریان مداخله در اسکانهای غیررسمی را می‎توان در قالب 3 مقطع زمانی تفکیک کرد:
2-5-2-1- مقطع اول (دهه 1960)
قبل از دهه 60 میلادی با مالکیت اقتصاد بازار و رقابت موجود در آن، تصور می‎شد هرگونه مداخله در بازار مسکن غیر ضروری بوده و توسعه عمومی جامعه و بخصوص ارتقاء بخش‎های اجتماعی و اقتصادی (رفاه و اشتغال) می‎تواند به بهبود وضعیت سکونتی اقشار کم‎درآمد منجر شود در این مقطع، تمرکز خاصی بر برنامه‎های اسکان شهری مشاهده نمی‎شود و انتظار می‎رود شرایط عمومی جامعه، وضعیت مطلوب موردانتظار را بوجود بیاورد. از اواسط دهه 60 میلادی با توجه به تشدید فرایند اسکان جمعیت در نواحی بزرگ شهری و بخصوص پیدایش مناطق نابسامان و غیررسمی که عرصه حضور اقشار کم‎درآمد تلقی می‎شوند، دولتها و مدیران شهری به فکر اعمال برنامه‎های مدونی جهت پاسخگویی به نیاز سکونتی افراد کم‎درآمد جامعه افتادند. برنامه‎هایی نظیر برنامه‎های خانه‎سازی عمومی25 ایجاد خانه‎های ارزان‎قیمت، تولید انبوه و صنعتی مسکن و اعطای وامهای کم‎بهره خانه‎سازی در دستورکار قرار گرفتند. فرض پایه این بود که اگر به اندازه کافی واحد مسکونی در جامعه ساخته شود مشکل مسکن مرتفع خواهد شد و بنابراین راهکارهایی برای تحقق این هدف مطرح گردید. راهکارهایی نظیر تامین سرمایه لازم، بکارگیری شیوه‎های نوین ساخت، تلاش در جهت کاهش قیمت تمام‎شده ساخت مسکن از طریق تغییر در تکنولوژی ساخت از جمله اقدامات مدیران شهری و دولتها بودند. از جمله پیش‎نیازهای ضروری برای اعمال راهبردهای تامین مسکن، تلاش در جهت کنترل بر کاربری اراضی شهری، جلوگیری از تصرف عدوانی و غیرقانونی اراضی شهر، کنترل مهاجرت‎های بی‎رویه شهری و سعی در جهت مشارکت‎طلبی گروههای اجتماعی و نهادهای محلی بود که کمتر مورد نظر قرار گرفت و نتایج حاصله را با مشکل جدی روبرو ساخت. در برخی از موارد نتایج نشان داد که در فرآیند اعمال سیاستهای تولید انبوه عملاً اقشار کم‎ درآمد هنوز نتوانسته بودند از فرصت‎های حاصله بهره‎گیری کنند و لذا مشکل همچنان پابرجا مانده بود ضمن اینکه با تشدید مهاجرت و افزایش جمعیت فقیر شهری مساله، ابعاد تازه‏تری نیز به خود گرفت.(رفیعیان، 1382، ص245)
در واقع این برنامه (ساخت مساکن اقتصادی برای اقشار کم درآمد) راه حل مناسبی برای فائق آمدن بر مشکل افزایش زاغه ها و سکونتگاههای غیررسمی در شهر نبود. زیرا اولاٌ مسوولان شهری و دولتی، منابع مالی لازم را برای رفع نیازهای روبه رشد مسکن ساکنان شهری نداشتند( برای مهاجرین تازه وارد شهری و خانوارهای جدید شهری ). ثانیاٌ، رعایت استانداردهای لازم در طراحی وساخت واحدهای مسکونی موجب افزایش هزینه ها و طولانی شدن مدت احداث مساکن شد که این خود موجب گردید تا گروههای هدف (فقرا) از آن بی نصیب بمانند. همچنین ناهمخوانی نقشه واحدها با سبک زندگی آنها, موجب دست به دست شدن مساکن و تحقق نیافتن اهداف برنامه مزبورگردید. ثالثاٌ موسسات مالی احداث مسکن به ندرت می توانستند جوابگوی تقاضای در حال افزایش وامهای مسکن باشند. آنها همچنان در قالب سنتی خود باقی مانده و انعطاف لازم را برای پاســخ گویی نداشتند. (هادی زاده بزاز،1382، ص34).

2-5-2-2- مقطع دوم (دهه 1970)
الف) طرح زمین ـ خدمات26
در دهه 1970, تحولی در سیاستها به نفع مشارکت تهی دستان پدیدآمد. لذا به جای احداث واحدهای مسکونی به ارائه زمینهای سرویس داده شده پرداخته و تنها زمینهای تفکیک و برنامه ریزی شده به اقشار فقیر واگذار می گردید.
از نظر تئوری این روش مزایای بسیاری نسبت به خانه سازی اجتماعی داشت. اولاٌ با گسترش کمکهای مالی قابل دسترس، خانواده های بیشتری تحت پوشش قرار می گرفتند. طرح مزبور همچنین تطابق و انعطاف پذیری بیشتری را در ساخت وساز به وجود آورد و با ایجاد خود یاری از سوی افراد جامعه و کمکهای مالی آنان, بخشی از هزینه ها تامین می گردید. ثانیاٌ ساخت وسازها با توجه به توانایی مالی افراد ذینفع صورت می گرفت. در نتیجه این امکان فراهم گردید که ساخت و سازها به طور فـراینده ای انجام شده و به افراد ذینفع نیز, اختیار احداث واحد مسکونی با توجه به درآمد آنها داده شد. با وجود این نتایج حاصل از برنامهی"زمین ـ خدمات" یک مشکل و نقص عمده داشت. در این رابطه می توان به مواردی نظیر؛ نیاز به عرضه فراوان اراضی عمومی و اراضی خصوصی از یک سو و دسترسی به مشاوره های فنی و تکنیکی از سوی دیگر اشاره کرد. فقدان این موارد همراه با مشکلات مالی جوامع فقیر که توانایی لازم را برای بازپرداخت وامها و بدهی های خود نداشتند باعث گردید که برنامه ی مزبور سرانجام به حالت یک پروژه باقی بماند؛ تا این که به صورت بخش مهمی از تدابیر دولتی در زمینه خانه سازی (البته با موفقیتهای محدود) باشد. (هادی زاده بزاز،1382، ص36)
در این سیاست امکان ساخت تدریجی و خودیار مسکن، به موازات بهبود وضعیت اقتصادی خانوارها سازماندهی می‎شد و سرمایه‎گذاریهای مستقیم دولت در تولید بشدت کاهش می‎یافت. این طیف از برنامه‎های تولید مسکن را می‎توان در قالب سیاستهای ارتقاء کیفیت سکونت27 تعریف کرد که به دو روش کلی " تامین زمین و خدمات " و " ارتقاء کیفیت سکونت " تقسیم می‎شد.
ب) طرح ارتقاء کیفیت سکونت
در روش ارتقاء کیفیت سکونت، نواحی نابسامان و غیررسمی موجود از طریق ارائه و استقرار خدمات اولیه و ضروری، وضعیت قابل‎قبول‎تری پیدا کرده و نگهداری سطح رفاه موجود در این محلات و ارتقاء نسبی آنها اصل اساسی تلقی می‎شود.
در این روش اصول محوری بر پایه موارد زیر است:
امکان دسترسی و استفاده خانواده‎های ساکن این محلات از تسهیلات موجود و پایه‎ای شهری.
فراهم آوردن سطحی از خدمات و سرویس‎های ضروری شهری که دولت و مردم قادر به تامین آنها هستند.
کاهش شکاف اجتماعی و گسیختگی فضایی / کالبدی ایجاد شده در محلات شهری.
کمک به افراد ساکن در محلات کم‎درآمد شهری جهت تقویت نظام مشارکت محله‎ای.
نظم ‎بخشیدن به الگوی استقرار قطعات زمین و شبکه‎بندی معابر و شبکه دسترسی.
ایجاد یا تقویت پیوندهای اجتماعی در داخل شهر.
برنامه‎های " ارتقاء کیفیت سکونت " و " زمین و خدمات " هر چند اثرات محدودی را در گروههای کم‎ درآمد و متوسط درآمد شهری داشتند لیکن به دلیل فقدان ترتیبات سازمانی مورد نیاز و نبود نهادسازی‎های لازم جهت، پایدار کردن حرکت، و از طرفی عدم توجه به توان اقتصادی خانوار (نظیر مقوله اشتغال و حقوق شهروندی) بطور موثر نتوانستند نتیجه‎بخش باشند و به همین‎خاطر بسیاری از ساکنان در پروژه‎های " زمین و خدمات " توان مالی استقرار و پرداخت هزینه‎های خدماتی و ساخت خود را نداشته و بنابراین گروههای با درآمد بالاتر، به تدریج جای آنها را اشغال کردند و خود به سکونتگاه غیر رسمی دیگر روی آوردند. (رفیعیان، 1382، ص268)
ج) طرح توسعه افزایشی28
طرح توسعه افزایشی را می توان طرح اراضی و خدمات فاقد خدمات نام نهاد. این طرح دربرگیرنده مکان هایی است که به واسطه آنها، بخشی از خانوارها برای ساماندهی محیط زندگی و نیز پس انداز سرمایه های خود در کنار تدارک تدریجی زیرساخت های محیط مسکونی شان تشویق می گردند. زمانیکه جامعه حاشیه نشین مقدار مطمئنی از سرمایه مورد نیاز را تهیه و پس انداز نمود، ساخت و ساز اصلی شروع می شود. این طرح در جمهوری متحده تانزانیا29، زامبیا30، و نیز حیدرآباد31 پاکستان اجرا گردیده است،
براساس این طرح و به دلیل غیرقانونی بودن مساکن حاشیه نشین هیچ زیرساختی به غیر از آب آشامیدنی برای این مناطق تهیه نمی گردد. مزیت این شیوه، آن است که قیمت ها را تا حدی که ممکن است پایین نگه می دارد و در نتیجه دسترسی به زمین را برای چنین اقشار کم درآمدی امـکان پذیر می سازد.(زمانی، 1379، ص46)

نمودار شماره 2-2: نمای کلی طرح های خانه سازی دولتی، اراضی و خدمات، ارتقاء کیفیت سکونتگاه وطرح توسعه افزایشی به لحاظ نوع کارکرد(زمانی، 1379، ص111)
2-5-2-3- مقطع سوم (دهه 1980)
در نیمه دوم دهه 1980 راهبرد توانمندسازی به همراه بهسازی توصیه می شود. روش توانمندسازی راهبردی جهانی برای مسکن محسوب می گردد که در نشست عمومی سازمان ملل در سال 2000 پذیرفته گردید. (هادی زاده بزاز،1382، ص38)
این راهبرد به همراه سیاست‎های ارتقاء و بهسازی محیط، به دنبال ایجاد یک تغییرات اصولی در فرایند اسکان گروههای کم‎درآمد شهری بود که در این فرایند بر پایه منابع و ظرفیت‎های موجود در اجتماعات محلی و در پیوند با سیاست‎های کلان توسعه ملی، ساختاری ایجاد گردد که عملاً مردم کم‎درآمد نیز توان لازم را جهت همراهی و اجرای پروژه‎های مورد نیاز خود باز یابند. در اینجا بحث مهندسی ساختمان به مهندسی اجتماع تغییر می‎یابد و تلاش می‏شود با ظرفیت‎سازی و ایجاد نهادهای لازم (غیردولتی) و بالا بردن توانمندیهای گروههای اجتماعی (از طریق برنامه‎های آموزشی، بهداشتی، اجتماعی، و اقتصادی) زمینه جهت تحقق اهداف لازم جهت برانگیختن انگیزش‎های لازم توسعه‎ای در محلات شهری مهیا گردد. به موازات اعمال این راهبرد تلاش می‎گردد با تفویض و واگذاری امور تصمیم‎سازی و تصمیم‎گیری به سطوح محلی جامعه، فرآیند اجرای پروژه‎ها، از طریق راهبرد واگذاری اختیار32، هر چه ممکن به نیازهای محلی نزدیک شده و استمرار پیدا نماید.(رفیعیان، ،1382، ص271).
این راهبرد بر بسیج تمامی امکانات بالقوه و منابع و تمامی عوامل برای ایجاد مسکن و بهبودی در شرایط زندگی جوامع فقیر تاکید دارد و به مردم این فرصت را میدهد که شرایط خانه و محل زندگی خود را با توجه به اولویت ها و نیازهایشان بهبود بخشند. به طور خلاصه در روش توانمندسازی مرکز توجه, ساکنان شهر و مردم هستند و دولت متعهد می گردد که تسهیلات لازم را برای آنان فراهم کند. بهسازی شهری همراه با توانمندسازی اجتماعات محلی، رهیافت نوینی برای حل مساله فقر شهری است که دیگر مهندسی ساختمان و تزریق منابع مالی صرف را رهگشا نمی داند بلکه مهندسی اجتماعی با حمایت و تسهیل بخش عمومی و سازمانهای غیر دولتی و محلی و مشارکت فعال ساکنان مورد نظر است.(هادی زاده،1382، ص39)
در راهبرد توانمند سازی برای رسیدن به محصول و نتیجه مورد نظر، راه و فرآیند نیل به محصول مهمتر تلقی شده و راه و فرآیندی به کار گرفته می شود که طی آن مشارکـت مردمی و ارتـــقاء ظرفیت های اجتماعات محلی در سکونتگاه های غیررسمی نهادینه شود تا در نهایت، اگر چه با حمایت و بستر گشائی های بخش دولتی، خود ایشان برآورد کننده نیازهایشان باشند. آنچه در این راهبرد کلیدی است، تاکید ویژه بر افزایش درآمد و فقرزدائی خانوار است که بدین منظور آموزش های حرفه ای و بالا بردن مهارت نیروی کار و نیز یاوری آنان در دسترسی به منابع، سازماندهی و بازاریابی بهتر کسب و کارشان به ویژه با میانجی گری سازمان های غیردولتی و محلی، حائز اهمیت بسیار است. (صرافی، 1381، ص9).
راهکارهای پیشنهادی در چارچوب طرحهای توانمندسازی محورهای زیر را به عنوان اصول پایه ضروری می‎داند:
* تامین حق امنیت سکونت (حق اقامت و مالکیت)؛
* مشارکت ساکنین در فرآیند تصمیم‎‏سازی و تصمیم‎گیری و احداث و ارتقاء برنامه‎های توسعه محلی؛
* بستر سازی جهت دسترسی اقشار کم درآمد به منابع اعتباری خرد؛
* تاکید بر تشکیل سازمانهای غیر دولتی داوطلبانه جهت حمایت از فرآیند توسعه؛
* توجه خاص به گروههای آسیب‎پذیر بویژه زنان و جوانان؛
* بازنگری در طرحهای توسعه شهری با توجه به اقشار کم‎درآمد؛
* تاکید بر آموزش‎های حرفه‎ای و کاریابی و تقویت نظام اشتغال؛(صرافی، 1381، ص11)
در نمودار شماره 2-3 رویکردهای مختلف در برخورد با سکونتگاه های غیررسمی و تامین مسکن آنها بر اساس سود و هزینه دولتها از دههی 1950 تا 1990 نشان داده شده است.

نمودار شماره 2-3: هزینههای دولتی و میزان سود در هریک از رویکردهای برخورد با سکونتگاههای غیررسمی از دهه 1990- 1950 (Napier, 2002, p 22 )

نمودار فوق نشان می دهد که در دهه های 60-1950، سیاست های تامین مسکن هزینه های مالی زیادی را بر دوش دولتها تحمیل کرده است. با این وجود هرچه از آن سالها فاصله می گیریم از میزان تصـدی گری دولت در تامین مسکن کاسته شده است؛ در عوض نقش سازمان های غیردولتی و مشارکـت های مردمی پر رنگتر شده، به طوری که در دهه 1990 با اتخاذ راهبرد تــوانمند سازی، هزینه های دولتی به کمترین حد خود رسیده است و از سوی دیگر، میزان سود دهی و کارایی این سیاست ها افزایش یافته است.

2-6- فرآیند توانمند سازی
فرآیند توانمندسازی در یک مجموعه چهارشناختی که انعکاس‎دهنده نگرش افراد در مورد نقش‎های کاری آنهاست آشکار می‎شود. شناخت‎های چهارگانه عبارتند از:
1- معنادار بودن33؛ که به معنای ارزش‏پذیرکردن اهداف کاری افراد و جوامع محلی است؛
2- احساس شایستگی34؛ که رضایت افراد یا جوامع محلی را در انجام موفقیت‎آمیز وظایف خود نشان می‎دهد؛
3- حق تعیین سرنوشت35؛ که احساس استقلال افراد یا جوامع محلی را برای شروع و تداوم فرآیند و تداوم فرآیندهای کاری و تصمیم‎سازی نشان می‎دهد؛
4- احساس اثرگذاری موثر؛ که افراد و جوامع محلی احساس لازم در خصوص تاثیرگذاری خود بر محیط به جریانات و غیره را در فرآیند زمانی بدست می‎آورند؛

در نمودار شماره 2-4 ساختار فرآیند توانمندسازی افراد در جهت بهبود نظام اجتماعی محلات نشان داده شده است.

نمودار شماره 2-4 : ساختار فرایند توانمند سازی

قابل ذکر است که ساختار مداخله در بافت‎های غیررسمی و نابسامان را می‎توان در دو حوزه متفاوت ولی مرتبط شامل حوزه پیشگیری فعال و توسعه جامع و یکپارچه تفکیک کرد که در حوزه پیشگیری فعال، تلاش می‎شود زمینه‎های بروز و ایجاد این بافت تا حدممکن کنترل و نظارت شود به عبارتی نه صرفاً در محدودسازی بلکه در ارائه بدیل‎های جایگزین نیز تلاش می‎شود. در حوزه توسعه یکپارچه با محوریت‎دادن به سه آیتم اساسی شامل مقوله بهبودبخشی و ارتقاء کالبدی مقدماتی محلات، توانمندسازی و ظرفیت‎سازی گروههای اجتماع محلی و در نهایت نهادسازی گروههای محلی، تلاش می‎شود جریان سکونتگاه‎های غیررسمی، با توجه به وجود زمینه‎های درونی و کشف استعدادها و قابلیت‎های خود، کنترل، نظارت و هدایت می شود. همانگونه که در فرآیند توانمندسازی افراد آورده شده است، سه رویکرد انگیزشی، ارتباطی و شناختی می‎تواند با مکانیسم‎های خود، زمینه را جهت ارتقاء توانمندسازی افراد برای ایجاد انگیزش‎های توسعه‎ای فراهم آورند.
نتیجه اینکه، ارتقاء فرآیندهای توانمندسازی می‎باید در حوزه‎های فردی، گروهی، محله‎ای و نهایتاً فرامحلی (شهری / منطقه‎ای) دنبال شود. در حوزه‎های نخست، تمرکز بحث بیشتر به تقویت بینش‎های فکری / اجتماعی افراد و در حوزه‎های احیاء و اصلاح ساختار و تقویت نهادها و اعمال سیاست‎های یکپارچه‎سازی خواهد بود. بدلیل اهمیت راهبرد توانمندسازی در ساختار برنامه‎های مداخله‎ای در محــلات فقیرنشین، رویکردها و ابعاد تــوانمند سازی نیز در ادامه به طور مختصر مورد بررسـی قرار می گیرند.

2-7- ساختار و ابعاد توانمندسازی
توانمند سازی از سه بعد مورد توجه قرار می گیرد:
– اعتماد متقابل؛ بر این اساس، تا زمانی که بین ساکنین سکونتگاه های غیررسمی و حکومت و سازمان های غیردولتی اعتماد و باور متقابل وجود نداشته باشد، نمی توان به توانمند سازی این گونه سکونتگاه ها امید داشت.
– پرورش قابلیت ها؛ که بر پایه توانایی، مهارت و دانش افراد صورت می گیرد. هر چه میزان قابلیت های مذکور بیشتر باشد، راهبرد توانمندسازی از درصد موفقیت بالاتری برخوردار خواهد بود و برعکس.
– همسو سازی؛ بدیـن معنی که، امر توانمند سازی بایستی با سیاست ها برنامه ها، ارزشها و چشم انداز جامعه مورد نظر همسو و هم جهت بوده و از آن پیروی کند. در نمودار شماره 2-5 ابعاد توانمند سازی نشان داده شده است.

نمودار شماره 2-5: ابعاد توانمندسازی

در نمودارهای فوق تاکید بر توانمندسازی افراد بعنوان محور حرکت توسعه‎ای است تا مقولات بعدی نظیر؛ توانمندسازی گروههای محلی و محلات نیز حاصل آید.

عواملی که به توانمند سازی افراد و فرآیند آن کمک می کنند در قالب نمودارهای زیر بیان شده است:
* تقویض اختیارات به مردم ساکن در مراکز غیر رسمی موجبات توانمندسازی آنها را فراهم می‎کند.

* رضایت مبتنی بر عملکرد به تقویت فرآیند توانمند سازی کمک می‎نماید.

* غنی‎سازی کارکرد اجتماعی گروهها به تقویت فرآیند توانمندسازی کمک می‎‏کند.

* مدیریت مشارکتی فرآیند توانمندسازی را تسهیل می‎کند.

* تشکیل گروههای اجتماعی می‎تواند نقش موثری بر فرآیند توانمندسازی مردم ساکن در مساکن غیررسمی داشته باشد.

* مشارکت مردم در فرآیند هدفگذاری تصمیم‎گیریهای، مربوط به شهر به نهادینه شدن فرآیند توانمند سازی کمک می‎کند.

با توجه به فرآیند ساختاری ذکر شده در جریان توانمندسازی 3 حوزه اساسی باید در نظر گرفته شود.
1- توانمند سازی حوزه مدیریت سازمانی نظارت کننده و قوانین و مقررات
2- توانمندسازی افراد محلات نابسامان شهری در ابعاد مختلف
3- توانمندسازی محلات مسکونی و نابسامان شهری از طریق ارتقاء و بهبود وضعیت.
الگوی کلی راهبرد توانمندسازی بر محور انسان و مشارکت گروههای اجتماعی می‎تواند در قالب نمودار شماره 2-7 ارائه گردد. در این نمودار سه محور افراد ساکن، ساختار مدیریتی و ارتقاء محلات رئوس اساسی حرکت را تشکیل می‎دهند. (رفیعیان، 1382، ص315-310)

نمودار شماره 2-6: الگوی کلی راهبرد توانمند سازی

2-8- جایــگاه و اهمیت مشارکت در برنامه ریزی شهری با تاکید بر توانمندسازی سکونتگاه های غیررسمی
مفهوم مشارکت به عنوان مفهوم پایه ای در ادبیات شهر سازی مطرح است . هدف اصلی در طرح های مشارکتی شرکت دادن مردم در فرایندی است که اثرات و نتایج آن متوجه خود مردم ، مکان سکونت و محدوده فعالیت اجتماعی آنها خواهد شد . دلایل متعددی برای مشارکت دادن شهروندان در اداره امور شهرها وجود دارد که برخی از آنها را می توان بدین شرح بر شمرد ؛
الف – گسترش ارزش های فرهنگی که هنجارهای برابری و مردم سالاری را تقویت می کند و به افزایش تقاضای شهروندان برای دخالت در تصمیم گیری می انجامد .
ب – مشارکت مردم در امور موجب افزایش کار آمدی می شود .
پ – افزایش پیچیدگی روابط در شهرها امکان اداره انفرادی و آمرانه امور از را از میان برده است.
به هــمین خاطر است که صاحب نظران مدیــریت شهری گاهـــی اعتقاد پیدا می کننند که می بایست بخشی از مدیریت شهری و جنبه های آن به نهادهای مردمی واگذار شود که ضرورت این امر را می توان در چند مورد خلاصه کرد :
– مشــارکت منجر به کــار گیری و استفـاده از ظــرفیت های موجود شهر و نیروهای توانمند شهر می گردد.
– باعث افزایش شور و شوق مردم برای درگیر شدن در امور شهری گشته و روحیه سازندگی شهروندان را افزایش می دهد .
– مشارکت در مدیریت امور شهر باعث افزایش نو آوری و ابتکار می گردد چرا که مردم به واسطه قرار گرفتن در بطن فرایند زندگی شهری خوب ، می توانند خواسته ها را شناسایی و راه حل های پیشنهادی را ارائه نمایند.
– به واسطه مشارکت مردم در فرایند توسعه شهری ، مدیران شهری بهتر می توانند مسائل و نارســایی های اجتماعی شهر را شناخته و در جهت حل آن و در نهایت ، بهسازی و توسعـــه شهر، اقدام کنند . ( سرآوند ، مرحله چهارم " تدوین طرحها و برنامه ها " ، 1384 : 4-2 ) .
در مورد سامان دهی سکونتگاه های غیر رسمی نیز مانند هر طرح و برنامه ای باید توجه داشت که در نظر گرفتن مشارکت امری ضروری و غیر قابل اجتناب است و از این رویـکرد جدید یعنی توانمند سازی بر این امر صحه گذاشته می شود . یعنی بدون مشارکت ، رویکرد توانمند سازی معنـا نمی یابد .

2-8-1- مشارکت توسعه ای
در سکونت گاه های غیر رسمی مشارکت شهروندان معمولی مطرح نیست ، بلکه با مساله مشارکت کسانی سر و کار داریم که به عنوان ساکنان غیر رسمی شهرها شناخته شده و بنا به دلایل در بسیاری از موار حتی از ابتدایی ترین حقوق شهروندی نیز محروم گشته اند . مشارکت از نوعی که در این جا مد نظر می باشد مشارکت توسعه ای است و آن فرایندی جامع است که افراد و گروه های اجتماعی منطقه ای در تمامی مراحل توسعه به گونه ای فعال و سهیم ، مشارکت می کنند .
در این شیوه از مشارکت ، مردم محلی در تفکر ، برنامه ریزی ، تصمیم گیری و اجرای برنامه ها و هم چنین نظارت و ارزشیابی کارها سهیم شده و نقش فعالی را ایفا نموده ، در منافع برنامه ریزی نیز سهیم می شوند . در این الگو که به عنوان توسعه مشارکتی از پایین نامیده می شود بر هویت محلی ، هــدف های واقعی تامین نیازهای اساسی عمومـی ، فن آوری مناسب و تشکل های مردمــی تاکید می شود .
در برنامه های توسعه ملی ، مشارکت فعال و واقعی مردم ، قادر به رفع محدودیت های منابع دولتی خواهد بود . اما گاهی این برنامه ها در مسیر رشد و توسعه قابلیت های مردم و کاهش وابستگی آنها به خدمات دولتی قرار نمی گیرد . از این روی ، فعالیت هایی که با اندیشه و مشارکت مردم منطقه امکان پذیر است به دولت واگذار شده ، برای مردم منطقه ، خارج از محل آنها تصمیم گیری می شود و بدین ترتیب نه تنها توانمند ی آنها به وابستگی تبدیل می شود ، بلکه به نتایج پروژه ها نیز بی اعتماد می شوند . در این مطالعه که مشارکتی واقعی مردم در شرایط زیست حاشیه ای مورد نظر است ، مقصود ، فعالیت های داوطلبانه و هدفمندی است که افراد و گروه های اجتماعی منطقه ای برای رفع و یا حل مسائل اجتماعی و اقتصادی و توسعه محلی در تفکر ، برنامه ریزی ، تصمیم گیری ، اجرا و نظارت و سرانجام ارزشیابی فعالیت ها با هماهنگی سازمان های محلی انجام می دهند تا نه تنها به رفع تنگناها و مسائل عمومی محل بپردازند بلکه رشد فکری و بالندگی و افزایش مهارت های اجتماعی و اعتماد به نفس مشارکت کنندگان نیز تامین شود ( آقا بخشی ، 1382 : ج 1: 2 ). در این صورت در راستای توانمند سازی کسانی که می خواهیم مشارکت را در میان آنان با زنده سازی و سازماندهی کنیم گامی برداشته شده است .

2-8-2- الگوی مشارکت ساکنین سکونت گاه های غیر رسمی
برای مشارکت و توانمند سازی حاشیه نشینان، استفاده از الگوی مرطوب و سازگار با اجتماع برای قادر سازی افراد محلی ، با هدف توانمند سازی مردم حاشیه نشین و مشارکت دادن آنها برگزیده شده است ( آقا بخشی ، همان : 6 ) . حاشیه نشینان معاصر در قلمرو زندگی اقتصادی ـ اجتماعی شهرها به سر می برند ، اما در نظام اجتماعی آنها ادغام نشده اند و از این رو به عنوان شهروندان رسمی جامعه پذیرفته نمی شوند و یا دست کم ، خود چنین احساسی دارند . این گسست از جامعه شهری همراه با ویژگی های زیست ـ حاشیه ای ، همچون شکل و نوع مسکن ، مهارت های شغلی و خصلت روابط اجتماعی ، آنها را از شهروندان متمایز می کند.
در این حین ، تکیه بر نوع روابط اجتماعی و متمایز بودن آنها از این نظر ، دارای اهمیت فراوانی است زیرا بسته بودن روابط اجتماعی و شیوه کنش های متقابل مردم حاشیه نشین معمولاً آنها را از مراودات و موازین ســلوک شهری متمایــز و در برابر آن فشارها آسیب پذیر می کند . علاوه بر این ، کم سوادی و مجهز نبودن به مهارت های حرفه ای و ناتوانی از حضور و پیوستن به روابط اقتصادی شهر و در نتیجه ، بی کاری های مداوم ، زمینه های انحراف را برای آنان بیش از شهرونــدان رسمی فـراهم می کند.
از این رو مناسب ترین الگو برای مشارکت مردم در مناطق حاشیه نشین " توانمند سازی " ساکنان است . چنین الگویی فرایند برنامه ریزی و تصمیم گیری از پایین را فراهم می کند که صرفاً بر متغیر های محله ای و منطقه ای تاکید دارد.
مطالعات و پژوهش های گوناگون در بررسی علل شکست پروژه های محلی گویای این واقعیت است که برنامه ریزی از بالا ، چه به وسیله شهرداری ها یا حتی سازمان های محلی با هدفی که در جهت بهزیستن دارند با مقاومت اهالی رو به رو شده ، به جدال بین ساکنان و برنامه ریزان تبدیل ، و سرانجام منجر به شکست برنامه ها شده است . در الگوی مذکور برای مشارکت حاشیه نشینان ، نخستین گام و پرسشی که باید بدان پرداخته شود این است که ؛
– تاریخچه و نحوه شکل گیری این سکونت گاه ها چگونه بوده است :
– جامعه مورد نظر دارای چه ماهیت و ذاتی است ؟
– امکانات و منابع موجود در منطقه کدامند ؟
– ترکیب جمعیتی آن چگونه است ؟
– چه تشکل های رسمی و غیر رسمی در منطقه فعالیت دارند ؟
– افراد با نفوذ و معتمد محلی کدامند ؟
– درباره مسائل عمومی منطقه خود چگونه می اندیشند ؟
– اولویت مسائل عام منطقه از دید آنها کدام است ؟
– تا کنون چه اقداماتی برای مهار و کنترل مسائل عمومی منطقه انجام داده اند؟
– در برخورد با جامعه بزرگتر خود ، چه تجربیاتی دارند ؟
و پرسش های دیگری از این قبیل که برای درک و تشخیص جامعه مورد در خواست برای جلب مشارکت واقعی مردم باید مطرح و بدانها پاسخ داده شود .
بدیهی است که در چنین مناطقی ، گروهی به عنوان بازدارنده برنامه و گروهی نیز به عنوان عناصر سوق دهنده ، قابل شناسایی اند . در این الگو از طریق تکنیک های فردی و گروهی و هم چنین بهره گیری از افراد معتمد محلی سعی در کاهش عوامل باز دارنده و رشد عناصر سوق دهنده می شود .
در الگوی مددکاری و مهندسی اجتماعی که بر تغییر ساختار اجتماعی و مهارت های فردی و گروهی ساکنان نظر دارد ، برای جلب مشارکت واقعی مردم باید منطقه را همچون سیستمی فرعی در درون سیستم بزرگتر سامان داد . چنین نگرشی نقطه مقابل طرح ها و پروژه هایی هستند که در درون سیستم بزرگتر ، برنامه ریزی ، تصمیم گیری و اجرا می شوند که نه تنها انتظار مشارکت و همفکری از مردم محلی را ندارند بلکه حتی در موارد ی اجازه دخالت در امور را هم نمی دهند . از این روی ، بسیاری از طرحهای محلی که برای رشد و ارتقای سلامت ساکنان طراحی شده اند عملاً از محتوای اصلی خود دور می مانند.
اما در الگوی پیشنهادی ، نخستین گام برای جلب مشارکت مردم ، حفظ منزلت ساکنان محلی و اعتقاد به این نکته است که انسان ها بالقوه دارای توانایی هستند هر چند که در شرایط زیست حاشیه ای به سر می برند . بنابراین حساس سازی آنها نسبت به مسائل عام محلی و امکان ارتقای کیفیت زندگی جمعی و سپس آگاه سازی آنها از برنامه های رشد و توسعه محلی ، هم حق این ساکنان است و هم بر میزان اعتماد به نفس مساله ای را به درستی احساس و درک نکنند ، عملاً در فعالیت های مربوط به آن ، شرکت و دخالتی نخواهند کرد و یا حتی در صورت مشارکت و حضور فیزیکی در عرصه اجتماعی ، به تدریج مشارکت از محتوا و مفهوم اصلی خود ، خارج و منحرف خواهد شد . اما گذار از دو مرحله " حساس سازی " و " آگاه سازی " ، ساکنان منطقه را برای مشارکت در بحث های گروهی به منظور شناسایی و درک مناسب تر مسائل عام محلی و هم چنین تحلیل آنها و راه برون رفت را از طریق ساکنان منطقه آماده می سازد ، چرا که تا مردم منطقه و محل ، خود ، متحول نشوند توسعه و تحولی میسر نمی گردد ( آقا بخشی ، همان : 6-13).

2-8-3- موانع و مشکلات مشارکت متشکل مردمی در کشور
در این بخش موانع مشارکت مردمی در کشور با توجه به مدیریت موجود ، بررسی شده است .
مشـارکت نیازمند بستری قانونمند ، همراه با آگاهی ، مشارکت طلب و نهادینه شده است (ارجمند نیا ، 1380 : 31 ) . طبق تحقیقات و بررسی های صورت گرفته ، محدودیت های عمده برای دستیابی به مشارکت بدین صورت ارائه می گردد :

2-8-3-1- محدودیت های ساختاری و سیستمی ( نبود سازماندهی و زیر ساخت های مناسب)
– عدم وجود یا ضعف حکومت های محلی دموکراتیک .
– وجود چارچوب های خشک و بوروکراتیک اداری .
– طرح مسائل در قالب و ساختاری نامفهوم و ناآشنا برای مردم .
– عدم وجود سیاست های آموزشی برای مردم .
– مشکلات نهادی و سازمانی و فقدان نهادهای مشارکت مردمی .
– غیر سیستمی بودن مدیریت و برنامه ریزی در کشور به طوری که وابسته به شخص بوده و با عوض شدن افراد ، سیستم نیز عوض می شود.
– عدم توجه به نیازهای واقعی مردم در برنامه ریزی و مدیریت شهری .
– عدم وجود شوراهای منطقه ای و محلی در شهرها .
– حاکم بودن فرهنگ روابط به جای ضوابط .
– نهادینه نبودن مشارکت در بین مردم و مسئولین .
– نبودن نهادهای مدنی و سازمان های غیر دولتی که بتواند عهده دار نظارت و کنترل امور شهری شوند و آن هم به دلیل که این گونه نهادها در مراحل جنینی و پیش مشارکتی وجود داشته از لحاظ سازمانی به طور مستقیم به ندرت شکل گرفته اند.
– عدم طراحی مناسب ساختار تشکیلاتی شهرداری و ارگان های مشارکتی جهت مشارکت مردمی در گذشته .
– سیستم موجود تابع دولت است و دولت تابع یک سیستم برنامه ریزی ثابت نیست ، برای همین ، با یک تغییر ، کل سیستم عوض می شود که خود باعث تاثیر پذیری استراتژی های مشارکت از آن می شود . چرا که برای مشارکت دائم ، ثبات اداری از نظر برنامه ریزی در مدت زمانی نسبتاً طولانی وجود داشته باشد.
– مشارکت دادن جامعه در سطوح مختلف برنامه ریزی نشده است و سیستماتیک نمی باشد.
– عدم توجه به مشارکت مردمی و بخصوص شهر سازی مشارکتی به عنوان جزیی از توسعه پایدار در شهرها .
– مشخص نشدن جایگاه قانونی و تشکیلات مشارکت نهادهای مشارکتی( دولتی ، نیمه خصوصی ) در فرایند مدیریت ، تصمیم گیری ، نظارت ، اجرا و کلاً برنامه ریزی شهری .

2-8-3-2- محدودیت های فرهنگی و اجتماعی ( نبود یکپارچگی فرهنگی، زبانی و …)
از جمله محدودیت هایی که در این زمینه مشارکت مردمی متشکل وجود دارد می توان به محدودیت های فرهنگی اشاره نمود که در زیر مطرح می باشد :
– وجود فرهنگ پدر سالاری ،
– ضعف فرهنگ شهروندی و جامعه مدنی ،
– وجود شخصیتی محافظه کار در بین اکثریت مردم ،
– وجود سوء ظن و بی اعتمادی به دستگاه های اداری در رابطه با امور شهری در بین مردم ،
– عدم احساس تعلق خاطر نسبت به مقامات محلی و فضای شهری توسط مردم ،
– عدم تعریف و آموزش مناسب مشارکت مردمی به شکل امروزی و سامان یافته آن.

2-8-3-3- محدودیتهای نهادی :
– برتری طلبی متخصصان و مسئولین امور شهری و فاصله گرفتن از مردم که نتیجه نا ساز واره مشارکت می باشد.
– عدم اعتقاد عملی به مشارکت مستقیم مردم . در این که مردم در حال حاضر توانایی مشارکت ندارند شکی نیست اما مسئولین و متخصصان امور شهری با صرف هزینه و وقت و امکانات لازم باید آگاهی های لازم را به آنها منتقل نمایند و عملاً زمینه مشارکت را فراهم آورند.
2-8-3-4- محدودیت های قانونی ؛
به عنوان نمونه این که هنوز جایگاه خود شوراهای شهر در اغلب شهرهای ما مشخص نیست تا چه رسد به این که شوراها و شورایاری محله در آنها مطرح باشد .
به هر ترتیب از جمله محدودیت های قانونی به موارد زیر اشاره می شود :
– عدم وجود یا ضعف احزاب سیاسی .
– جایگاه قانونی جهت نظارت و کنترل مردم در امر مدیریت شهری و برنامه ریزی شهری در نظر گرفته نشده است .
– جایگاه مشارکت مردمی و سازمانهای غیر دولتی در برنامه ریزی و مدیریت شهری از طریق اصلاح قوانین موجود صورت نپذیرفته و مشخص نیست.
– عدم آگاهی شهروندان از حقوقی که در شهر دارند.
– فقدان پشتوانه حقوقی ، قانونی در زمینه مشارکت مردمی در شهر .
– مقاومت اکثر مقامات و دستگاه های دولتی در مقابل هر گونه تغییر و نو آوری در چارچوب های نهادینه شده و رسمی موجود در مقابل مشارکت مردمی در طرح و اجرا ( عدم انعطاف پذیری ).

2-8-3-5- محدودیت های مالی ؛
محدودیت های مالی باعث ایجاد مشکلاتی خصوصاً در سازمان هایی که تامین مالی آنها از طریق دولت نمی باشد ( سازمان غیر دولتی ) می شود.

2-8-3-6- محدودیت های مربوط به حرکت جدید سازمان های غیر دولتی ؛
پذیرش دموکراسی و کثرت گرایی ایحاب می کند که تصمیم گیری درباره توسعه و عمران شهری باید به دست همه کسانی انجام گیرد که در آن موثر و ذینفع هستند و برای تحقق این امر لازم است که بخش مهمی از اختیارات و امکانات برنامه ریزی و مدیریت به عهده نهادهایی چون " اجتماعات محلی " ، "نهادهای غیر دولتی " و هم چنین شوراهای محلی ، تشکل های حرفه ای و انجمـن های غیر انتفاعی و مانند آنها واگذار شود . در ادامه به برخی از این محدودیتها اشاره می شود :
– عدم حمایت همه جانبه از این ارگان های مشارکتی که در بالا اشاره شد که این امر می تواند به نهادینه شدن مشارکت در جامعه کمک کند.
– عدم شنـاخت مـکانیسم های مطرح در مورد این سـازمان های نویـن و جایگاه سازمان های غیر دولتی فعلی و نوین .

2-8-3-7- محدودیت های تکنولوژی ؛
که در زیر به برخی از آنها اشاره می شود :
– عدم آگاهی کافی مردم از عملکرد و مسئولیت های ارگان های مشارکتی مانند شهرداری و شورای شهر.
– عدم مطلع نمودن شهروندان از تکنیک های به روز مشارکت در جهان.
– عدم مشخص بودن سیستم اطلاع رسانی و فرایند آن و گزینشی بودن اطلاعات منتشر شده .
عدم دریافت اطلاعات به هنگام در مرود وضعیت شهروندان و بررسی عکس العمل آنها در قبال پروژه های شهری و محله ای توسط مسئولین امر ( یاور ، 1380 : 53 – 61 ) .
2-8- نتیجه گیری و ارائه رویکرد نظری تحقیق
رویــکردهای مختلف ارائه شده در این مبحث هر کدام با تاکید بر جنبـه خاصی از شهر، تنها بیان کننده منظری محدود از شهر و شهرنشینی و مشکلات موجود در آن می باشد. به عنوان نمونه دیدگاه لیبرال با قبول و قهری خوانـدن شرایط موجود این سکونتگاه ها و برخورد محافظه کارانه و سایر دیدگاه ها با تـکیه گاه های مختلف که در بالا به آنها اشاره گردید تنها جنبـه های محدودی از این پدیده را می توانند مورد مداقه قرار دهند. اما در این بین، دیدگاه توانمند سازی، با توجه به تجارب موفق آن در بهبود وضعیت سکونتگاه های غیر رسمی و اتفاق نظر جهانی در خصوص آن، از اهمیت به سزایی برخوردار است.
با توجه به مطالب فوق، در این پژوهش؛ همانگونه که از عنوان آن برمی آید دیدگاه یا به عبارت بهتر "رهیافت توانمند سازی" برای بررسی و حل معضل اسکانهای غیر رسمی مورد تاکید قرار گرفته است.

منابع
1. اطهاری، کمال، سنجش عامل ساختاری و نهادی در ایران، مجموعه مقالات حاشیه نشینی و اسکان غیر رسمی، جلد اول، دانشگاه علوم بهزیستی و توانبخشی، ۱۳۸2
2. بن (خبرنامه انجمن صنفی مهندسان معمار و شهرساز)سند ملی توانمند سازی و ساماندهی اسکان غیر رسمی، سال نهم، شماره 32-33.
3. پیران، پرویز، آلونک نشینی در ایران: دیدگاههای نظری: با نگاهی به شرایط ایران، اطلاعات سیاسی ـ اقتصادی، شماره 87-88، 1373.
4. پیران، پرویز، شهرنشینی شتابان و ناهمگون آلونک نشینی در تهران، اطلاعات سیاسی ـ اقتصادی، شماره ۴، ۱۳۶۶.
5. پیران، پرویز، شهرنشینی شتابان و ناهمگون مسکن نابهنجار، اطلاعات سیاسی ـ اقتصادی،.شماره 24، ۱۳۶۸
6. جواهری پور، مهرداد و بابک داورپناه، سکونتگاههای ناپایدار اقشار کم درآمد شهری (بازبینی سیاستگذاری های دوران اخیر در زمینه اسکان غیر رسمی یا نابسامان)، فصلنامه هفت شهر، شماره هشت، ۱۳۸۱.
7. حاج یوسفی، علی، پدیده حاشیه نشینی قبل از انقلاب، مجموعه مقالات حاشیه نشینی و اسکان غیر رسمی، جلد اول، دانشگاه علوم بهزیستی و توانبخشی، ۱۳۸۲
8. حافظ نیا، محمد رضا، مقدمه ای بر روش تحقیق در علوم انسانی، تهران، سازمان مطالعه و تدوین کتب علوم انسانی (سمت)،تهران، ۱۳۷۷.
9. حسامیان، فرخ و دیگران، شهرنشینی در ایران، چاپ اول، تهران، انتشارات نگاه، .۱۳۶۳
10. حسیــن زاده دلیر، کریم، حــاشیه نشینی: در جستجوی معنــی و مفهوم, اطلاعـــات سیاسی ـ اقتصادی، شماره هشتم و نهم، ۱۳۷۰.
11. داوودپور، زهره، کلانشهر تهران و سکونتگاههای خودروی، تهران، انتشارات مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری، چاپ اول، تابستان ۱۳۸۴.
12. رجایی، عبدالحمید،کاربرد ژئومورفولوژی در آمایش و مدیریت محیط،تهران،نشرقدس ۱۳۷۳
13. رفــیعیان، مجتبی مطالعـات توانمندسازی اقشار کم درآمد بندرعباس، مهندسین مشاور سبزاندیش پایش، ۱۳۸۲.
14. زاهد زاهدانی، سعید. حاشیه نشینی، انتشارات دانشگاه شیراز، ۱۳۶۹.
15. سلیمانی، محمد و احمد رضا کلانــی فرد، درآمدی بر مبـانی برنامه ریزی شـهری، انـتشارات جهاد دانشگاهی دانشگاه تربیت معلم، ۱۳۷۶.
16. شکویی، حسین، اندیشه های نو در فلسفه جغرافیا: فلسفه های محیطی و مکتب هایجغرافیایی، چاپ اول، جلد دوم، انتشارات گیتاشناسی، ۱۳۸۲.
17. شکویی، حسین، دیدگاههای نو در جغرافیای شهری، جلد اول، تهران، انتشارات سمت، ۱۳۷۳.
18. شیخی، محمد، سکونتگاه های خودرو، گذار از حاشیه نشینی به الگویی از سکونتگاه پیرامون کلان شهرهای ایران، مجموعه مقالات حاشیه نشینی و اسکان غیر رسمی، جلد اول، دانشگاه علوم بهزیستی و توانبخشی، ۱۳۸۲.
19. صرافی، مظفر، شهری شدن جهان و جهانی شدن شهرها؛ طرح مسالهای برای جنوب، مجله اطلاعات سیاسی ـ اقتصادی، شماره ۱۵۶، 1380.
20. صرافی، مظفر. به سوی نظریه ای برای ساماندهی اسکان غیررسمی ـ از حاشیه نشینی تا متن شهرنشینی، فصلنامه هفت شهر، شماره هشتم، ۱۳۸۱
21. صرافی، مظفر، بازنگری ویژگیهای اسکان خودانگیخته در ایران: در جستجوی راه کارهای توانمندسازی، مجموعه مقالات حاشیه نشینی و اسکان غیررسمی، دانشگاه علوم بهزیستی و توانبخشی، جلد اول، ۱۳۸۲.
22. عابدین درکوش، سعید، درآمدی به اقتصاد شهری، چاپ سوم، تهران، مرکز نشر دانشگاهی،۱۳۸۰.
23. عسگری طباطبایی، اسدالله، بررسی اجمالی از پدیده بافت های پیرامونی و یا حاشیه نشینی در ایران، فصلنامه هفت شهر، سال سوم، شماره هشتم، تابستان ۱۳۸۱.
24. ماجدی اردکانی، محمد حسین. لزوم استفاده از مصالح مناسب و پیامدهای اجباری کردن استاندارد مصالح، مجموعه مقالات سومین سمینار سیاست های توسعه مسکن در ایران، 16-18 مهرماه، جلد دوم، تهران، سازمان ملی زمین و مسکن، 1375.
25. مارتین, ژاکو، چالشهای توسعه شهری در کشورهای جنوب، نشریه پیام یونسکو، شماره ۳۴۹،۱۳۸۲.
26. محمدی، یونس. حاشیه نشینی و راهبردهای توسعه، مجموعه مقالات حاشیه نشینی و اسکان غیررسمی، دانشگاه علوم بهزیستی و توان بخشی، ۱۳۸۲.
27. مهدوی داود؛ بررسی اثرات توریسم روستایی، پایان نامه کارشناسی ارشد، دانشگاه تربیت مدرس؛ ۱۳۸۲
28. مهندسین مشاور بعد تکنیک، طرح توانمندسازی سکونتگاه های غیررسمی شهر ساوه، 1385.
29. مرکز آمار ایران, سرشماری نفوس و مسکن استان مرکزی 1375 و 1385.
30. ادیزاده بزاز، مریم. حاشیهنشینی و راهکارهای ساماندهی آن در جهان. شهرداری مشهد، مدیریت ساماندهی حاشیه شهر مشهد، ۱۳۸۲.
31. هاروی، دیوید. عدالت اجتماعی و شهر. ترجمه: فرح حسامیان، محمدرضا حائری و بـــهروز منادی زاده، تهران، شرکت پردازش و برنامه ریزی شهری، ۱۳۷۶.
32. Abbot, John. An Analysis of Informal Settlement Upgrading and Critique of Existing Methodological Approaches, Habitat International 26, 2002.
33. Abbot, John, A Method-Base Planning Framework for Informal Settlement Upgrading, Habitat International 26, 2002.
34. Ahlqvist, Toni, Key to Future: Societal Reflection on Developing Key Technologies and their Impact on Human Qualification, Ministry of Trade and Industry, Helsinki, July 2003.
35. Desouza, FlavioA.M, The Future of Informal Settlement: Lessons in the Legalization of Disputed Urban Land in Recife Brazil, Geofrum 32, 2002.
36. shelter of their Own: Informal Settlement Expansion in A Manal. El-Batran, Greater Cario and Government Responses, Environment and Urbanization, Vol.10, No.7, April 1998.
37. Zebardast, Esfandiar, Marginalization of the Urban Poor and the Expansion of the Spontaneous Settlement on the Tehran Metropolitan Fringe, Cities, Article in Press, 2006
38. Gulyani, Sumila, Connors, Genevieve. Urban Upgrading in Africa: A Summery of Rapid Assessments in Ten Countries, Africa Infrastructure Development, the World Bank, 2002.
39. Poverty and Revolution in IRAN: Migrant Poor, Urban Kazemi, Farhad. Marginality and Politic. New York University Press, 1980.
40. Magutu, Jerry, The Role of Informal Settlement in Housing the Urban Poor in Nairobi, Kenya, Ekistics, Athens, Vol. 61. 1994.
41. Napier, Mark. Informal settlement Integration: The Environment Sustainable livelihoods in Sub-Saharan Africa, Programmed for Sustainable Human Settlement, Council for Scientific and Industrial Research (CSIR), South Africa, 2002.
42. Nawagamuwa, Arawinda, Viking, nils. Slum, Squatter Areas and Informal Settlement in Developing Context? 9th International Conference on Srilanka Studies, 2003 Matara, Srilanka.
43. Ogu, Vincent I, Housing Enablement in a Developing World City: The Case Study of Benin City, Nigeria, Habitat International, Vol. 23, No. 2, 1999.
44. Sirinivas, Hari, Defining Squatter Settlement, 1997 http://www.soc.titech.ac.JP/uem/squatter/define-squatter.HTM
45. Turner, John. F.C, Housing Priorities, Settlement Pattern, and Urba Development in Modernizing Countries, AIP Journal, 1968.
46. Winayanti, Lana; Lang, Heracles C, Provision of Urban Service in an Informal Settlement: A Case Study of Kampung Oens Tanggul, Jakarta, Habitat International 28, 2004.

1 Robert, E.Park
2 Everet, Stone
3 John, Turner
4 Charles, Abrams
1 David, Harvey
2 Robert E, Park
1 Hari, Sirinivas
1 Enabling
1 United Nations Center for Human Settlement )UNCHS(
2 Best Practices
3 Non Government Organization (NGO)
4 Habitat
5 Adequate Shelter for All
6 Site & Services Project
1Global Shelter Strategy( GSS )
2 Sustainable Cities Programme( SCP )
3 Agenda 21
4 Belo Horizonte
5 Security of Tenure
1 International Forum for Urban Poverty ( IFUP)
2 Inclusive Cities
3 City Alliance
1 این سند در جلسه ی مورخ 19/11/82 هیئت وزیران و به پیشنهاد وزارتخانههای مسکن و شهرسازی و کشور تصویب شد.

1 S. C Rangwala
1 Public Housing Programmes
1 Site and Services
1 Community Upgrading
1 Incremental Development
2 United republic of Tanzania
3 Zambia
4 Hydarabad
1 Empowering
1 Meaning
2 Competince
3 Self-Determination
—————

————————————————————

—————

————————————————————

39