تحقیق در مورد نقش دیوان عدالت اداری در صیانت از قانون اساسی

فهرست
عنوان …………………………………………………………………………………………………………………………….صفحه
نقش دیوان عدالت اداری در صیانت از قانون اساسی……………………………………………………………..2
قانون اساسی ………………………………………………………………………………………………………………….2
حکومت قانونی ………………………………………………………………………………………………………………5
تضمین حق ها و آزادی ها ………………………………………………………………………………………………5
عدالت اداری ………………………………………………………………………………………………………………..5
دمکراسی ……………………………………………………………………………………………………………………..6
حکمرانی خوب …………………………………………………………………………………………………………….6
پاسخگویی …………………………………………………………………………………………………………………..9
کارآمدی …………………………………………………………………………………………………………………….10
عدالت آیینی ………………………………………………………………………………………………………………10
منابع …………………………………………………………………………………………………………………………19
نقش دیوان عدالت اداری در صیانت از قانون اساسی
در نبود دادگاه قانون اساسی در ایران که وظیفه دادرسی اساسی و صیانت قضایی از اصول قانون اساسی و ارزش های دستور گرایی را برعهده داشته باشد و با عنایت به خصلت ماهیتاً سیاسی عملکرد شورای نگهبان و محدوده نظارت این شورا که صرفاً منحصر به انطباق قوانین عادی با قانون اساسی (و البته موازین شرعی) است و با ملاحظه نظارت ناپذیری برخی از ارکان و فعالیت های حکومت به دلایل ساختاری و تاریخی؛ به نظر می رسد که در عمل، بخش قابل ملاحظه ای از وظیفه نظارت قضایی و صیانت از اصول قانون اساسی برعهده "دیوان عدالت اداری" قرار گرفته است و دیوان، این نقش را در قلمرو "اداره عمومی" که گسترده ترین بخش حکومت و نزدیک ترین جزء حکومت به مردم است، اعمال می کند. پدیده صیانت از قانون اساسی توسط دادگاه های اداری و از طریق سازوکارهای "دادرسی اداری" (که ممکن است جایگزین یا مکمل دادرسی اساسی باشند)، خود مستلزم تحقق فرآیندی است که آن را می توان "اساسی سازی حقوق اداری" نامید. براساس این پدیده، حقوق اداری از اصول و ارزش های بنیادین حقوق اساسی که عبارتند از حاکمیت مردم (دموکراسی)، حکومت قانون (نفی استبداد و خودکامگی)، و حقوق مردم (حقوق بشر و آزادی های بنیادین)، تبعیت می کند و به تحقق، پیاده سازی و صیانت از این ارزش ها در اداره عمومی و در روابط میان اداره عمومی با مردم، کمک می کند.
این امر خود به طور همزمان منجر به پدیده متناظری تحت عنوان "اداری سازی یا اجرایی شدن حقوق اساسی" خواهد شد. بر این اساس، اصول و اهداف کلی، نرم و شناور شناسایی شده در قانون اساسی، با کمک و از طریق فنون و ابزارهای حقوق اداری و تکنیک های خاص حقوق اداری، پیاده می شوند و تحقق می یابند. به عبارت دیگر، حقوق اساسی و حقوق اداری، مکمل و مقوم یکدیگر می شوند و با هم افزایی میان آنها، اهداف و غایات مشترک نظام حقوقی و به ویژه اهداف و غایات حقوق عمومی، تامین و تضمین می شوند. قلمرو کنش حقوق اداری، اداره عمومی است و اداره عمومی در یک تعریف سلبی، تمامی حکومت را به استثنای "قضاوت محض توسط دادگاه های دادگستری" و "تقنین محض توسط مجلس" دربرمی گیرد و بر این اساس اداره عمومی مساوی است با تمامی اجزاء و فعالیت های حکومت منهای تصمیمات قضایی محض در محاکم دادگستری و قانون گذاری محض در قوه مقننه که طبعاً قلمروی بسیار وسیع و فراگیری را شامل می شود. به همین جهت نقش کلیدی حقوق اداری به طور عام و دادگاه های اداری به طور خاص، در تحقق، تامین و تضمین ارزش های بنیادین دستورگرایی و از مسیر اساسی سازی حقوق اداری و اجرایی کردن حقوق اساسی، به خوبی آشکار می شود. در این میان، دیوان عدالت اداری، به عنوان یک "دادگاه عالی و عام اداری" که به موجب اصل 173 قانون اساسی تاسیس شده و مرجع تظلم خواهی مردم از اقدامات و تصمیمات واحدها و مامورین دولتی، به منظور "احقاق حقوق آنها [مردم]" است و اجازه و امکان ابطال تصمیمات "غیرقانونی و خارج از حدود صلاحیت" اداره عمومی را داشته و می تواند مانع از "تجاوز و سوء استفاده از اختیارات " از سوی مقامات عمومی باشد، نهادی محوری و بسیار مهم در صیانت از قانون اساسی به حساب می آید. در بررسی عملکرد دیوان عدالت اداری، می توان شواهدی از توفیق نسبی این نهاد را مشاهده کرد و در عین حال فضاهای خالی و مسیرهای ناپیموده ای نیز دیده می شود که دیوان عدالت اداری می تواند با شناخت عمیق از جایگاه و موقعیت خطیری که دارد و با درک فراگیر و صحیح از مفهوم و ماهیت جریان اساسی سازی حقوق اداری در جهت تحقق حکومت قانون و پاسداری از حقوق مردم، گام بردارد و توفیقات بیشتری را حاصل کند. با این فرض که غایت و منتهای ارزش های دستورگرایی را تحقق ارزش های بنیادین حکومت قانون، تضمین حقوق و آزادی ها و حاکمیت مردم بدانیم و با این یادآوری که اداره عمومی در دولت های مدرن، دارای بیشترین اقتدار و اثربخشی در زندگی مردم در مقایسه با سایر ارکان حکومت بوده و واجد بالاترین ظرفیت برای تحقق بخشیدن به حقوق و آزادی شهروندان (و در مقابل، دارای بیشترین امکان برای تضییع و نقض حقوق مردم) است، آنگاه می توان نقش و موقعیت بسیار حیاتی و محوری "دادرسی اداری" و "نظارت قضایی" توسط دیوان عدالت اداری را در صیانت از قانون اساسی و ارزش های دستورگرایی، تایید کرد.
مروری گذرا به کارکردها و دستاوردهای دیوان عدالت اداری در این زمینه و سپس اشاره به کاستی های موجود و ارائه چارچوب نظری مناسبی که ظرفیت ها و فرصت های جدیدی را برای دیوان فراهم نماید به توضیح بیشتر این مطلب کمک می کند.
2- پیش از هر چیز بیان این بحث نظری (که دارای آثار عملی فراوان است) می تواند مفید باشد که بازنگری قضایی اعمال دولت که کارکرد اصلی دیوان عدالت اداری است، می تواند براساس مبانی و بنیان های متعددی توضیح داده شود که این بنیان ها در عین حال می توانند غایات و اهدافی را نیز نشان دهند که بازنگری قضایی اعمال دولت از طریق دادرسی اداری، به دنبال نیل به آنهاست و هر یک از نظام های حقوقی در کشورهای گوناگون، یک یا چند مورد از این مبانی یا غایات را به عنوان محور و ستون اصلی دادرسی اداری پذیرفته و در جریان تحولات تاریخی به آنها پایبند شده است. در این میان می توان به این مبانی به عنوان مهم ترین مبانی بازنگری قضایی تاکید نمود که در واقع بیانگر اهداف و غایاتی هستند که بازنگری قضایی در جهت تحقق آنهاست و در عین حال نشان می دهد که دادرسی اداری چگونه در عمل پاسدار قانون اساسی و ارزش های دستورگرایی است:
الف- حکومت قانون: به معنی جلوگیری از خودکامگی و استبداد و به طور مشخص در سطح اداری، هدف از آن ممانعت از استقرار "اداره خودکامه" است؛ اداره ای که مقید به قواعد کلی و نوعی از پیش مشخص شده نبوده و تصمیمات آن غیر قابل پیش بینی و به صورت خودسرانه، سلیقه ای، متلون و باری به هر جهت یا براساس مصالح زوگذر و حتا خیرخواهانه ویا اغراض شخصی اتخاذ شده یا اینکه قوانین تنها ابزار و وسیله تحمیل اراده های شخصی بر مردم هستند که در ظاهری قانونی عرضه و اجرا می شوند(حکومت بوسیله قانون و نه حکومت قانون). دادرسی اداری با ابطال و نقض اقدامات و تصمیمات غیرقانونی و خارج از صلاحیت مقامات اداری، حکومت قانون را تقویت و حمایت می کند.
ب- تفکیک و تعادل قوا: بازنگری قضایی، ابزار کنترل و مهار دستگاه های اجرایی توسط قضات مستقل و بی طرف است که پیامد آن تعادل و موازنه قوا در ساختار حکومت خواهد بود و مانع از سرکشی و سلطه بلامنازع دستگاه عظیم و مقتدر اجرایی بر دیگر ارکان حکومت و بر سرنوشت مردم می گردد.
بر این اساس، دادرسی اداری از ابزارهای بنیادین تحقق اصل تفکیک و تعادل قواست که یکی از مهم ترین تکنیک های حقوق اساسی برای کنترل قدرت به حساب می اید.
پ- تضمین حق ها و آزادی ها: اصل 173 قانون اساسی احقاق حقوق مردم را غایت نهایی تاسیس دیوان عدالت اداری دانسته و در قانون دیوان عدالت اداری نیز یکی از جهات بازنگری قضایی "تضییع حقوق" عنوان شده و بر این اساس، وظیفه اصلی دیوان عدالت اداری، حمایت قضایی از حقوق و آزادی شهروندان در مقابل اعمال و رفتاری است که موجبات تضییع حقوق مردم را فراهم آورده است. به همین جهت دادرسی اداری، مقوم و حامی یکی از مهم ترین اهداف حقوق اساسی یعنی "تضمین حق ها و آزادی های ملت" است.
ت- عدالت اداری: که در نام "دیوان عدالت اداری" به خوبی متجلی و متبلور شده و در معنای پیشینی آن، عبارت است از وضعیت قانونی که به موجب آن میان اقتدارات اداره عمومی و حقوق و آزادی مردم، تعادل و موازنه منصفانه ای برقرار شده باشد و در معنای تعقیبی و پسینی آن، عبارت است از برگرداندن وضعیت متعادل ناشی از اقدامات و تصمیمات غیرقانونی اداره (خطای اداره)، از طریق جبران های اداری، به وضعیت متعادل و متوازن پیش از خطای اداره که مورد نظر مقتن است که در نهایت منجر به احیاء و اعاده وضعیت نامتعادل و غیرعادلانه پس از خطای اداره به وضعیت متعادل و عادلانه پیش از خطای اداره می شود.تحقق عدالت اداری مستلزم رعایت عدالت آیینی در تصمیم گیری های اداره عمومی و همچنین رعایت اصول دادرسی عادلانه در جریان دادرسی اداری در دیوان عدالت اداری است.
ث- دمکراسی: هدف دمکراسی، تحقق اداره مردم است که ابتدا در انتخابات آزاد، سالم و عادلانه و در ادامه در قوانین مصوب نمایندگان منتخب مردم متجلی می شود. قاضی اداری با اجرای قانون، به تحقق و حاکمیت اراده مردم کمک می کند. اساساً تحقق دمکراسی بیش از هر چیز مستلزم وجود یک قوه قضائیه مستقل و بی طرف است.
ج- حکمرانی خوب: حکمرانی خوب، متضمن ایده ها، سیاست ها و اصولی است که میان ارزش های گاه متعارض، به گونه ای همزیستی و سازش برقرار می کند که از طریق مشارکت نظام مند میان دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی (حکمرانی به جای حکومت)؛ آزادی، برابری ، توسعه و رفاه عمومی، در کنار هم تحقق پیدا کند. قاضی اداری با کمک به تحقق اصول حکمرانی خوب و از جمله حکومت قانون، شفافیت ، پاسخگویی و فسادناپذیری به تحقق حکمرانی خوب کمک می کند.
تمامی این مبانی در اصول مختلف قانون اساسی و گاه در قوانین عادی به ویژه قانون دیوان عدالت اداری مورد شناسایی قرار گرفته اند که به عنوان مثال می توان به شناسایی حکومت قانونی و نفی استبداد در اصل 22 و بند 6 اصل سوم (محو هرگونه استبداد و خودکامگی …) و اصل 170 (… مخالف با قوانین… خارج از حدود اختیارات…) و شناسایی تفکیک و تعادل قوا در اصل 57 و به طور ضمنی در اصل 170 و اصل 61 و شناسایی عدالت اداری در اصل 173 و نام گذاری نهاد متولی آن به عنوان "دیوان عدالت اداری" و به طور ضمنی در اصل 61 و اصل 156 و شناسایی حقوق و آزادی ها در اصول متعدد قانون اساسی (فصل حقوق ملت) و به طور مشخص در اصل 173 تحت عنوان "احقاق حقوق آنها [مردم]" به عنوان غایت اصلی از تاسیس دیوان عدالت اداری و حاکمیت مردم و دمکراسی به طور ضمنی و صریح در اصول متعدد قانون اساسی و از جمله اصل 56 و بند 8 اصل سوم و اصل ششم و شناسایی ضمنی حکمرانی خوب در اصول متعدد ماهوی و ساختاری و از جمله اصل سوم و اصل 43 اشاره نمود. با این حال قبول یکی از این مبانی به عنوان مبنای اصلی بازنگری قضایی و توجه به سایر مبانی به عنوان مبانی فرعی و جنبی بازنگری قضایی باید در اولویت دکترین دیوان عدالت اداری قرار گیرد.
مولف بر دو مبنای "حقوق مردم" و "حکومت قانون" به عنوان مبانی اصلی و محوری بازنگری قضایی در ایران تاکید بیشتری دارد و تقویت و توسعه این دو مبنا را پیشنهاد می کند.
حکومت قانون، ارزش های مهمی را در برمی گیرد که شامل قانونی بودن، قطعیت، پاسخگویی، کارآمدی، عدالت آیینی و دسترسی به عدالت هستند. حکومت قانون تنها یک نظریه حقوقی نیست، بلکه یک اصل اخلاقی نهادی است که در جوهر دمکراسی های مبتنی بر قانون اساسی قرار دارد. حکومت قانون از طریق نظارت قضایی، اعمال می شود و بسط می یابد. با اینکه حکومت قانون تنها معیار یک دمکراسی مبتنی بر قانون اساسی نیست، با این حال اهمیت عملی بسیار زیادی در ارتقاء تصمیم سازی منصفانه و ممانعت از سوء استفاده از اختیارات دارد.
الف- قانونی بودن: حکومت قانون مستلزم اطاعت از قانون یا همان قانونی بودن است که دو جنبه دارد. اول اینکه، از قانون باید پیروی کرد. این جنبه از حکومت قانون، خطابش هم به عموم است (آنهایی که انتظار می رود از قانون تبعیت کنند) و هم به مجریان قانون (آنهایی که انتظار می رود قانون را پیاده کنند).
دوم اینکه، تا جایی که قانونی بودن معطوف به اقدامات مقامات عمومی است، قانونی بودن مستلزم آن است که آنها در محدوده اختیاراتی که به آنها داده شده است، عمل کنند. بنابراین تمامی تصمیمات و اقدامات مقامات عمومی باید به موجب قانون، اجازه داده شده باشد. به این ترتیب قانونی بودن مانع از تصمیمات دلبخواهانه و متلونانه یا به عبارت دیگر مانع از "عدالت فی البداهه خودکامگان" می شود.
ب- قطعیت: حکومت قانون مستلزم آن است که قانون، مشخص و از قبل معلوم باشد. ماتیلند در جایی گفته است: "قوانین عام مشخص، حتا اگر بد باشند، کمتر از تصمیماتی که بر مبنای یک قاعده معین پیشینی اتخاذ نشده باشند، به آزادی لطمه می زنند." هایک نیز گفته است: "تا زمانی که همه ما به صورت یکسان رفتار می کنیم، اهمیتی ندارند که در سمت راست یا سمت چپ خیابان رانندگی می کنیم. مساله مهم این است که قاعده به ما این امکان را بدهد که بتوانیم رفتار دیگران را به درستی پیش بینی کنیم و این مستلزم آن است که قاعده مزبور بر همه موارد اعمال گردد، حتا اگر گاهی اوقات احساس کنیم که قاعده مزبور ناعادلانه است." [1]
بررسی ها نشان می دهد که استقرار حاکمیت قانون رابطه مستقیمی با کاهش فساد که از موانع نهادی توسعه اقتصادی است، دارد. در شرایط برقراری حاکمیت قانون، قدرت مسوولان دستگاه های اجرایی برای انجام دادن اقدامات دلبخواهانه محدود می گردد. برمبنای تحقیقی که در مورد فساد در روسیه، پس از فروپاشی شوروی انجام شده، به صراحت آمده است که فقدان حاکمیت قانون، به معنای آن است که حتا حقوق مالکیت نیز در ابهام قرار دارد. ممکن است دارایی یک سهامدار یک شبه به غارت رود. آمارهای به دست آمده، ارتباط میان نبود امنیت در حقوق مالکیت و رشد اقتصادی را به روشنی نشان می دهد. کارگزارانی که تولید ارزش می کنند، خواستار اصلاحات و برقراری حاکمیت قانون هستند، زیرا حاکمیت قانون تنها نظام حقوقی است که حقوق مالکیت را تضمین می کند. غارت کنندگان دارایی، که از راهبرد "پول را بدزد و فرار کن" تبعیت می کنند و می توانند از حق کنترل خود به طور نامشروع بهره گیرند، حامی اصلاحات و برقراری حکومت قانون نیستند. به نقل از بوریس برزوفسکی، یکی از اعضای الیگارشی روس، گفته شده: "چرا تولید کنی، وقتی می توانی بدزدی؟" بنابراین در عمل حاکمیت قانون بر میزان غارت دارایی ها اثر می گذارد.
پ- با ثبات بودن و یکپارچگی: پیاده کردن سیاست ها از طریق قواعد حقوقی، اعمال بی طرفانه استانداردها را ارتقاء می بخشد. در نتیجه با موارد مشابه می توان رفتار مشابه داشت. ثبات و یکپارچگی تصمیمات، از عوامل مهم و موثر برای تحقق حکمرانی خوب است. رفتارهای متفاوت با موارد مشابه، به مفهوم عدم رعایت انصاف از سوی دولت و مقامات عمومی است که خود به معنی نقض یکی از اصول اساسی حکمرانی خوب است.
ت- پاسخگویی: پاسخگویی یکی از ارزش های مهم ناشی از استقرار حکومت قانون است. نخست اینکه، قواعد، استانداردهای از قبل اعلام شده ای را تعیین می کنند که به عنوان معیار قانونی بودن اقدامات عمومی ، مورد استفاده قرار می گیرند. قواعد به افراد این امکان را می دهند که آن مقاماتی را که در محدوده اختیارات تفویض شده اقدام نمی کنند، مورد خطاب قرار داده و از آنها بازخواست کنند. دوم اینکه، فرآیند عینی ایجاد قواعد و انتشار آنها، ارزیابی عموم را از پایبندی قاعده به هدف قانون گذار تقویت می کند. بسیاری از قوانین، صلاحیت های اختیاری گسترده ای را به تصمیم گیرنده واگذار می کنند تا خط مشی موردنظر قانون را به پیش ببرد. این صلاحیت ممکن است برای تامین مسکن یا برای تامین نیازهای کودکان یا برای کاهش آلودگی هوا یا آب، تفویض شده باشد. فرآیند طراحی یک نظام امتیازبندی برای واگذاری خانه ها، پرداخت کمک های مالی به فقرا و اندازه گیری آلودگی ها در سطح قابل قبول ، مقامات عمومی را به ارائه یک تعریف عملیاتی رسمی از هدف مقنن، وادار می کند. حقوقی کردن خط مشی عمومی و فرآیند قاعده سازی و همچنین خود قواعد می توانند امکان بررسی دقیق و ارزیابی مجددی را فراهم کنند که نظارت بر مقامات عمومی را از نظر تبعیت و پایبندی آنها به اهداف نظام طراحی شده، امکان پذیر می سازد.
ث- کارآمدی: با اینکه به ظاهر چنین چیزی در ماهیت حاکمیت قانون پیش بینی نشده است، اما اقدام مبتنی بر قانون، به سود کارآمدی و اثربخشی نیز هست. قواعد، خط مشی های عمومی را به اشخاصی که از آن متاثر می شوند، اعلام می کنند. فرآیند اعلام و ایضاح خط مشی عمومی، پیاده سازی قواعد را تسهیل می کند. به عنوان مثال، یک نظام منطقه بندی در حقوق شهرسازی یا یک فهرست مختصات خانه سازی استاندارد، یا لیست درجات علمی لازم برای پذیرش در دانشگاه، همه اینها به مردم این امکان را می دهد که خود را با استاندارد مطلوب، تطبیق دهند. به این ترتیب از عملکردهای بی ثمر، اجتناب می شود. از منظر تصمیم سازان، قواعد در مقایسه با وقتی که باید برای بررسی هر مورد و تصمیم گیری درباره آنها صرف کرد، امکان تصمیم گیری سریع تر را فراهم می آورند. به عنوان مثال، درجات علمی لازم برای پذیرفته شدن در یک دانشگاه می تواند به صورت روتین مورد بررسی قرار گیرد. بنابراین قواعد، پریشانی و اضطراب را کاهش می دهند و مانع از صرف انرژی برای تصمیم گیری مورد به مورد می شوند. بنا به توصیف ماکس وبر، از آنجایی که دیوان سالاری بدون حب و بغض و بنابراین فارغ از دلبستگی یا عاطفه، قواعد را اعمال می کند، بنابراین متضمن رویکردی بی طرفانه و غیرعاطفی به چارچوب حقوقی است و ایزوله کردن تصمیم گیرنده را از هرگونه فشار تجدیدنظرهای مکرر، امکان پذیر می کند.
ج- عدالت آیینی: معیار "رعایت الزامات شایسته قانونی" یا "عدالت طبیعی" که امروزه به آن "عدالت آیینی" گفته می شود، با مفهوم قانونی بودن همراه است، به گونه ای که فرض می شود هر شخصی می تواند هم به خود قاعده اعلام شده و هم به نحوه اجرای آن توسط مقام عمومی اعتراض کند. برای تحقق این امر، خواهان باید به دادگاه ها و از جمله دیوان عدالت اداری دسترسی داشته باشد. بنابراین دسترسی آسان به دادگاه نیز، جلوه دیگری از حکومت قانون است. همچنین اینکه تصمیم گیرنده باید فاقد جانبداری باشد، جلوه دیگری از حکومت قانون است، به این مفهوم که هم باید مستقل باشد (به معنی آزادی از هرگونه فشار بیرونی) و هم بی طرف باشد (به این معنی که در نتیجه حاصل از پرونده به سود هر یک از طرف های درگیر، نفعی نداشته باشد.) فرآیند منصفانه کردن تصمیم گیری های موردی ، اجازه تصمیم گیری از پیش معلوم شده یا خودسرانه را نمی دهد. قضاوت منصفانه، مستلزم "تصمیمات آگاهانه" است و این امر با تاکید بر اینکه تصمیم متخذه باید با ارجاع به یک قاعده عمومی، استاندارد یا اصل، توجیه گردد، محقق می شود. بنابراین عدالت آیینی، همراه و همسو با دیگر ارزش های حکومت قانون یعنی قطعیت حقوقی و معطوف به آینده بودن است. عدالت آیینی یا رعایت الزامات شایسته قانونی، تصمیم گیری با ثبات و یکدست را نیز تقویت می کند، زیرا موجب می شود که با موارد مشابه به صورت مشابه رفتار شود. به علاوه، رعایت الزامات شایسته قانونی، به خودی خود یک تکنیک پاسخگویی نیز محسوب می گردد، به ویژه وقتی که ارائه دلایل تصمیم الزامی باشد که در نتیجه امکان ارزیابی دقیق آن تصمیمات را توسط مردم فراهم می آورد.
بر این اساس، عدالت آیینی یا رعایت الزامات شایسته قانونی، یک ارزش شکلی صرف نیست. بعد ماهوی آن زمانی پدیدار می شود که ما به این موضوع توجه کنیم که رعایت الزامات شایسته قانونی این مفهوم را مورد تاکید قرار می دهد که هر شخصی حق دارد که با ارزیابی بایسته و عنایت کافی به ویژگی های متناسب با قضیه خاص وی، با او رفتار شود. کوتاهی در اتخاذ چنین رفتاری موجب تضعیف و تحقیر حس شخصی ناشی از ارزش فردی و آسیب رساندن به کرامت انسانی و منزلت اشخاص می گردد. حق بر رعایت الزامات شایسته و عدالت آیینی فراتر از ممنوعیت مجازات بدون دادرسی است. این حق تا جایی گسترش می یابد که نمی توان تصمیمی اتخاذ کرد که بر منافع افراد تاثیر می گذارد، بدون اینکه فرصتی در اختیار آنها گذاشته شود تا بتوانند بر جریان و خروجی تصمیمات اثر بگذارند. همچنین، این حق اقتضاء می کند که برقراری هرگونه محدودیتی بر حق ها، آزادی ها و منافع باید به نحو مطلوب و قابل قبولی، توجیه شود. فرهنگ موجه سازی برخلاف فرهنگ اقتدار، نشانه دیگری از تمایز میان دمکراسی و استبداد است . بنابراین رعایت الزامات شایسته آیینی، تعبیری شکلی و نهادی برای تقویت استدلال های عقلانی در زندگی انسان ها، به دست می دهد. به این ترتیب، استناد به فاکتورهای نامعقول و بی پایه و اساس (از قبیل نژاد یا دیدگاه سیاسی ذی نفع) غیرقابل پذیرش است.
از آنجایی که عدالت آیینی عنایت کامل و منصفانه به موضوعات و دلایل را تقویت و ترویج می کند، لرد استین یکی از حقوقدانان انگلیسی گفته است، عدالت آیینی "نقشی ابزاری در ارتقاء تصمیمات منصفانه"، بازی می کند. حکومت قانون از یک سو، از افراد حمایت می کند تا بدون برخورداری از فرصت دفاع از خود، از حقوق شان محروم نشوند و از سوی دیگر این فرصت را به گروه های ذی نفع نیز می دهد تا در تصمیم سازی های عمومی مشارکت داشته باشند. [2]
3- همان گونه که دیده شد، میان اهداف و غایات حقوق اساسی و حقوق اداری، اشتراکات روشنی وجود دارد که بازنگری قضایی توسط دیوان عدالت اداری، در تحقق و تامین آنها می تواند نقشی اساسی داشته باشد و به عبارت دیگر از طریق دادرسی اداری، امکان صیانت از قانون اساسی فراهم می گردد. دیوان عدالت اداری، با کنترل تصمیمات و اقدامات واحدها و مامورین دولتی با استفاده از معیارهایی که به آنها "جهات بازنگری" می گویند، این وظیفه را انجام می دهد. جهات بازنگری قضایی به صورت پراکنده در عبارات و الفاظ قانون اساسی، قانون دیوان عدالت اداری و همچنین آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری بیان شده که توضیح و تشریح آنها از حوصله این نوشتار خارج است اما می توان تحت عناوین کلی "عدم صلاحیت"، "خروج از صلاحیت"، "تجاوز و سوء استفاده از صلاحیت"، "برخلاف قانون بودن"، "تضییع حقوق اشخاص" و "برخلاف موازین شرعی بودن" آنها را خلاصه کرد. اینها، فنون و ابزارهای دیوان عدالت اداری برای حمایت قضایی از شهروندان در مقابل اداره عمومی است. بررسی تاریخ عملکرد دیوان عدالت اداری نشان می دهد که دیوان در بسیاری از آراء و تصمیمات خود، حق ها و آزادی های شناسایی شده در قانون اساسی و قوانین عادی را مورد حمایت قرار داده و مانع از رفتارهای خودسرانه، بی ضابطه و برخلاف قانون بسیاری از مامورین و دستگاه های اداری شده است.
با این حال، حوزه مصون مانده از کنترل قضایی دیوان عدالت اداری، قلمروی است که مقامات عمومی از "صلاحیت تشخیصی" یا به تعابیر دیگر از "صلاحیت اختیاری"، "مصلحت بینی" یا "صلاح دید" خود که به موجب قانون به آنها واگذار شده است، استفاده می نمایند. امکان تجاوز و سوء استفاده از اختیار، در این قلمرو از اختیارات مقامات عمومی ؛ بسیار زیاد و نگران کننده است. صلاحیت تشخیصی، صلاحیت و اختیاری است که به موجب قانون به مقام عمومی واگذار شده و به او این فرصت یا امکان را می دهد که از میان گزینه های متعدد قانونی، یکی از گزینه ها را به تشخیص و صلاح دید خود برمبنای معیارهای نوعاً غیرحقوقی، انتخاب کند. بخش وسیعی از تصمیمات مقامات عمومی از همین جنس است و بیشترین ظرفیت و امکان تضییع حقوق و آزادی های اشخاص توسط مقامات عمومی، ناشی از همین نوع از اختیارات قانونی است. این اختیارات دارای مبنای قانونی هستند و به موجب قانون واگذار می شوند اما قانونی که در وضعیتی تناقض نما به مقام عمومی اجازه می دهد، به صلاح دید و به تشخیص خود عمل کند و این اجازه، گاه صریح و گاه به صورت ضمنی یا ناخواسته در قانون به مقام عمومی واگذار می شود. گاهی اوقات الفاظ و عبارات قانون، به دلیل اشارات کلی و کشداری که دارند این امکان را فراهم می کنند و مقام اداری می تواند در لابه لای درزها و روزنه های قانون، خانه کند و به صورتی خودسرانه، دلبخواهانه و متلونانه، برای مردم تصمیم بگیرد و در ظاهر نیز این تصمیمات قانونی و مستند به صلاحیت های واگذار شده از سوی مقنن هستند: یعنی امکان انجام اقدامات و رفتارهای خودکامانه در حفره ها و خلاء های باقی مانده در دل حکومت قانون. این نوع از اختیارات نیز قابل کنترل قضایی است اما کنترل قضایی این نوع از اختیارات توسط قضات دیوان عدالت اداری، تکنیک ها و فنون بسیار سطح بالاتری را طلب می کند و مبانی نظری عمیق تری دارد که در ادامه تا حدودی به آنها اشاره می کنم، اما در اینجا یادآور می شوم که صلاحیت اختیاری یا گزینشی، یکی از مجادله برانگیزترین مفاهیم حقوق اداری است. مخالفین اعطای چنین صلاحیتی به مقامات اداری، از آن به عنوان "لکه ای بر چهره حقوق اداری" یا حتا "اسب تراوای حقوق اداری" نام برده اند و این تعبیر آخری بسیار گویا و با معنی است زیرا سربازان حکومت خودکامه (به عنوان دشمنان حکومت قانون) در پوشش و در دل اسب چوبین "صلاحیت های قانونی" پنهان می شوند و به شهرتراوای "حکومت قانون" نفوذ می کنند و آن را از پای درمی آورند و به تصرف خود درمی آورند. ناهمدلی با صلاحیت اختیاری، در سطح مجادلات آکادمیک باقی نمانده و مردم عادی نیز بسیار از آن رنجور شده اند و گاه با به کار بردن عباراتی همچون تصمیمات سلیقه ای و رفتارهای بی ضابطه، ناخشنودی خود را در مقابل سوء استفاده از چنین اختیاراتی ابراز داشته اند که این خود نشان دهنده نگرانی عمومی و دغدغه ای فراگیر است. دیگران اما گاه از منظر متخصصین علم مدیریت و گاه در لباس حقوق، به ستایش آن پرداخته و از امتیازات اعطای صلاحیت اختیاری به مقامات عمومی سخن گفته اند، امتیازاتی همچون ارتقای کارآمدی و اثربخشی دستگاه اداری، سرعت در تصمیم گیری، تخصص گرایی، خدمت رسانی شایسته، شخصی سازی عدالت انتزاعی، حمایت از حقوق رفاهی اقشار آسیب پذیر و غیره. نمی توان انکار نمود که طرفداران صلاحیت اختیاری بیش از هرکسی، کارگزاران عمومی و صاحب منصبان اداری هستند. تلاش حقوق اداری معاصر، معطوف به بازشناسی این مفهوم، تعیین جایگاه آن در حقوق اداری و علل و ضرورت وجود آن، خطرات ناشی از آن، اصول و معیارهای حاکم بر آن و در نهایت روش های درونی و بیرونی؛ پیشینی و پسینی؛ قضایی و غیرقضایی کنترل صلاحیت های اختیاری از مرحله قانون گذاری و مقررات گذاری گرفته تا مرحله اعمال صلاحیت توسط مجریان و چگونگی حمایت از شهروندان در مقابل اعمال خودسرانه صلاحیت های اختیاری توسط مقامات عمومی است؛ به ویژه در مواقعی که همراه با سلب یا تحدید حقوق و آزادی شهروندان است.
پرسش اساسی این است که چگونه می توان با حفظ اصول و ارزش های حکومت قانون، بهره مندی مقامات عمومی از صلاحیت اختیاری را به نحوی محدود و ساماندهی کرد که کمترین اصطکاک را با حقوق و آزادی شهروندان داشته باشد و منجر به خودسری و رفتارهای جانبدارانه، هوس بازانه و منفعت داوطلبانه نشود. اینها مسائلی هستند که به شدت سطح رضایت مندی مردم از عملکرد دستگاه های اداری را تحت تاثیر قرار داده اند و کاهش در میزان مشروعیت و توجیه پذیری اداره عمومی را در پی داشته اند و تبعات دیگری همچون گسترش فساد مالی، ناکارآمدی و سوء مدیریت، عدم پاسخگویی و مسوولیت پذیری، مخفی کاری و فقدان شفافیت، جناح گرایی و غرض ورزی و تبعات دیگری از این نوع را می توانند داشته باشند. دیوان عدالت اداری در کنترل و نظارت بر این نوع از صلاحیت های مقامات عمومی باید از جسارت حقوقی بیشتر و شجاعت علمی کافی برخوردار باشد و با تکنیک ها و فنون خاص کنترل صلاحیت تشخیصی، آشنایی کافی داشته باشد و همواره این اصل مسلم حقوقی را به یاد داشته باشد که در عالم حقوق "هیچ اختیاری مطلق نیست و حتا در مواردی که قانون گذار به مقام اداری، صریحاً یا ضمناً اجازه می دهد که در موضوعی به تشخیص خود تصمیم گیری نماید، مقام عمومی نمی تواند هر تصمیمی را که دلش می خواهد بگیرد." بنابر این حتی اختیاراتی که به ظاهر مطلق هستند ، در واقع مقید به اصول و قواعدی نوشته یا نانوشته میباشند که مقام عمومی مکلف به رعایت آنها در مقام تصمیم گیری است و قاضی دیوان عدالت اداری نیز میتواند بر اساس همان اصول و قواعد ، اعمال صلاحیت اختیاری توسط مقامات عمومی را کنترل نماید و مانع از تضییع حقوق اشخاص شود.
4- دیوان عدالت اداری برای توسعه و تعمیق صلاحیت و عملکرد خود به لحاظ مفهومی و ماهوی و گذار به زوایای پنهان تر و لغزنده تر کنترل اداره عمومی، نیازمند چارچوبی نظری است تا کاری را که به خوبی آغاز کرده به خوبی به سرانجام برساند. تاکنون اغلب پژوهش های انجام شده در مورد دیوان عدالت اداری، معطوف به آیین دادرسی دیوان بوده (و عجیب اینکه، یکی از پرایرادترین بخش های قانون گذاری در دیوان نیز مربوط به همین آیین دادرسی است که به رغم اصلاحات مکرر و فراز و نشیب های طولانی، حاصلی جز تکرار اشتباهات و ایرادات نداشته است) و پژوهش های بسیار کمی در زمینه توسعه و تعمیق نظارت دیوان از منظر "مبانی و جهات بازنگری قضایی" صورت پذیرفته است. پژوهش در این زمینه، ظرفیت فعلی دیوان عدالت اداری را در صیانت از قانون اساسی و ارزش های دستورگرایی به شدت ارتقاء و افزایش خواهد داد. برمبنای چارچوب نظری پیشنهادی این نوشتار، کنترل و نظارت قضایی دیوان تنها در صورتی به جایگاه مطلوب و مورد انتظار خود خواهد رسید که قضات فرهیخته و والامقام دیوان عدالت اداری، به شناختی عمیق از ریشه ها و مبانی بازنگری قضایی و سپس اصول کلی منبعث از آنها (اصول کلی حقوق اداری) و در نهایت قواعد جزئی تر ناشی از این اصول دست پیدا کنند. براساس چارچوب نظری پیشنهادی که مجال تشریح آن در این نوشتار نیست، اساس نظام حقوقی، بر مفهوم بنیادین "خودسالاری" (آتونومی/ خودمختاری/ اصل عدم ولایت/ حق تعیین سرنوشت) که خود متضمن ارزش اساسی "کرامت انسانی" است، بنا شده است و به همین جهت تمامی ارکان و اجزاء نظام حقوقی، هدفی جز تحقق این مبنای بنیادین را ندارند. آنگاه حاصل پذیرش این هدف بنیادین، آن خواهد بود که ساختار سیاسی و اداری در جوامع انسانی، صرفاً و منحصراً در صورتی می تواند منطبق با این ارزش بنیادین باشد که به "حکومت قانون" پایبند بماند. براساس این ایده، هدف غایی از برپایی اداره عمومی، این است که به فرد انسانی خدمت کند، از او حمایت نماید و برای او سودمند باشد. این همان رویکرد انسانی به حقوق اداری است. ضرورت برپایی اداره عمومی، ناشی از ضرورت احترام به فرد و کرامت انسانی است. حقانیت اداره عمومی و فعالیت های آن، موکول به حمایت از انسان و حقوق و آزادی های فردی است و استفاده از قدرت عمومی توسط اداره عمومی صرفاً به لحاظ و به جهت جلب رضایت مردم و تامین حقوق بنیادین مردم بایستی باشد. احترام ما به دولت و تبعیت از دستورات اداره عمومی نیز، ناشی از ضرورت احترام به فرد و خودسالاری اوست. عنصر هنجاری اولیه، فرد انسانی است و نه اداره عمومی. اداره عمومی ممکن است موضوع حقوق اداری باشد اما هدف آن نیست. محصول این ایده، حقوق اداری است که می تواند حافظ، مکمل و تضمین کننده حقوق اساسی و ارزش ها و اصول آن باشد. حقوق اداری که ساختار نهادی اش را ایده حکومت قانون تشکیل می دهد، محتوا و هدف غایی اش را از حقوق بشر گرفته، نظام آیینی و شکلی اش را مدیون ایده دمکراسی در بروکراسی و اصول حکمرانی خوب است و با فاصله گرفتن اداره عمومی از یک "اداره خودکامه" و قرار گرفتن آن در ذیل حاکمیت قانونی (اداره قانونمند) امکان جبران خطاهای اداره در پرتو مفهوم عدالت اداری و ارائه خدمات عمومی و تامین نیازمندی های عمومی نیز فراهم می گردد.
بر این اساس، پذیرش مفهوم بنیادین خودسالاری، منطقاً منجر به پذیرش حکومت قانون در برپایی نظام سیاسی و اداری خواهد شد و حکومت قانون خود به دو رویکرد "ماهوی" و "شکلی" تقسیم می شود. حکومت قانون در معنای ماهوی آن (دولت قانون مدار ماهوی)، مستلزم پایبندی قوانین و نظام حقوقی به ارزش هایی همچون حقوق بشر، عدالت و اخلاق انسانی است و حکومت قانون در معنای شکلی یا صوری آن (دولت قانون مدار صوری) مستلزم پذیرش اصول و ساختار نهادی است که مانع از پدیداری حکومت خودکامه خواهد شد. از حکومت قانون در برداشت ماهوی، اصول آزادی و برابری و از حکومت قانون در برداشت شکلی، اصل قانونی بودن و عدالت آیینی حاصل می گردد و هر یک از آنها نیز به نوبه خود منجر به پذیرش اصول کلی حقوق اداری همچون اصل قانونی بودن (سلبی و ایجابی / درونی و بیرونی)، اصل عدم صلاحیت (عدم ولایت)، اصل تناسب، اصل انتظارات مشروع، اصل معقول بودن، اصلاح استماع و حق دفاع و اصول دیگر می گردند. به کاربرد این اصول در دادرسی اداری، امکان کنترل صلاحیت اختیاری و تشخیصی مقامات عمومی را ، توسط قضات دیوان عدالت اداری فراهم می سازد. به طور خلاصه دیوان عدالت اداری در صورتی خواهد توانست که نقش خود را در کنترل رفتار و تصمیمات مقامات عمومی و حمایت قضایی از حقوق مردم و در نهایت صیانت از قانون اساسی، به خوبی انجام دهد که با استفاده از ساختار نظری مذکور، نسبت به توسعه ابزارها و اصول کلی حقوق اداری و به کارگیری آنها با در نظر گرفتن مفهوم و گستره کاربری هر یک، اقدام کند و در صدور آرای قضایی، به ویژه در مقام کنترل صلاحیتهای تشخیصی مقامات عمومی (آنجایی که قانون، اجازه انتخاب یک گزینه را از میان گزینه های مختلف به مقام اداری سپرده و زمینه خودسری و سوء استفاده وجود دارد)، از تمام ظرفیت های اصول کلی حقوقی، استفاده نماید که پیامد آن صیانت از حقوق اساسی خواهد بود.

منابع :
* آریامنش، بشیر: مقاله "تاملی بر ضرورت احیای مرحله تجدید نظر در دیوان عدالت اداری"، سایت دیوان عدالت اداری، سال 1390، بخش مقالات ؛
بهرامی، بهرام: آئین دادرسی مدنی، تهران، نگاه بینه، ۱۳۸۲، چاپ اول، صص ۹۰- ۸۷
* دلاوری، محمدرضا: شرح و تحلیل قانون دیوان عدالت اداری، تهران، انتشارات جنگل، 1390، چاپ اول
* مردانی، نادر، بهشتی محمد جواد؛ آئین دادرسی مدنی، تهران، دادگستر، ۱۳۸۰، چاپ اول، ج ۱ صص ۱۱۴- ۹۸
* مدنی، سیدجلال الدین: آئین دادرسی مدنی تهران، پایدار، ۱۳۸۲، چاپ اول، ج ۱، صص ۲۵۴-۲۳۱
* واحدی، قدرت الله : بایسته های آئین دادرسی مدنی، تهران، میزان، ۱۳۷۹، چاپ اول، صص ۷۳-۶۹

23