روش های برنامه ریزی شهری در ایران و جهان

مبحث هشتم

روش های برنامه ریزی شهری در ایران و جهان

8-1- اولین عملیات شهرسازی در دوره معاصر

همزمان با منشور آتن در سال 1313 سرتیپ "کریم آقابوذر جمهری" کفیل شهرداری تهران به روش "بارون هوسمن" شهردار پاریس، خیابان های جدید تهران را در بافت قدیم شهر می گشود.
در آن موقع دو دهه از انتشار کتاب "پاتریک گِدِس" به نام شهرها در تحول (1915) می گذشت. که متدولوژی سنتی شهرسازی که بر یک رشته عملیات حرفه ای و فیزیکی استوار بود را برپایه الگوی علمی (بررسی- تحلیل- طرح) و با درک همه جوانب و وجوه به طور جامع قرار داد.
نظریات "گدس" مدت 60 سال بر تفکر شهرسازی علمی سایه انداخت.

25 سال تجربه شهرسازی بعد از جنگ جهانی در اروپا، مشکلات این رویکرد یا طرز تفکر را به تدریج آشکار ساخت.
ناهمزمانی برنامه ریزی شهری در ایران با جهان یک بار دیگر رخ نمود و در همان حال که طرح های جامع مورد انتقاد کوبنده این شهرسازان قرار داشت یعنی در سال 1347 ه‍.ش طرح جامع تهران با همین سیاق تهیه[1] و الگوی شهرسازی کشور گشت.
1 – "طرح جامع مهندس فرمانفرمائیان" که بعداً به تصویب شورایعالی شهرسازی و معماری رسید.

8-2- تغییرات بنیادین در برنامه ریزی طرح های شهری

از "اواخر دهه هفتاد و اوایل دهه هشتاد میلادی طرح های جامع در بیشتر کشورها دستخوش دگرگونی شد و خصلت استراتژیک (راهبردی) یافت.
برنامه ریزی شهری از یک سو به "برنامه ریزی فضایی" و از سوی دیگر به " برنامه ریزی عمل" گرایش یافت.

یک- برنامه ریزی ساختاری

از سال 1968 در بریتانیا و سپس در آمریکا نضج گرفت.
تفاوت برنامه ریزی ساختاری با برنامه ریزی سنتی، علاوه بر افزوده شدن چند مرحله اصلی و مهم دیگر به مرحله برنامه ریزی سنتی یعنی شناسایی، تحلیل، سیاست گذاری و توجه بیشتر به امر برنامه ریزی اقتصادی و اجتماعی می باشد.

دو- برنامه ریزی مبتنی بر نگرش سیستمی

سیستم، کلیتی است از عناصری که برای دستیابی به هدفی (یا اهدافی) خاص عمل می کند و شبکه ای از روابط متقابل بین آنها برقرار است و دارای سازمانی خاص از عناصر و روابط است.
تفکر سیستمی در برنامه ریزی شهری ابتدا در ایالات متحده در اوایل دهه 50 با مطالعه سیستم حمل و نقل دیترویت آغاز شد.
این روش قائل بر تفکری شد که شهر را سیستمی دائماً در حال تکامل و تحول می دید.
مراحل برنامه ریزی سیستمی عبارت است از:
– تنظیم اهداف کلان و تعیین اهداف خرد،
– بررسی مسیرهای ممکن،
– ارزش گذاری مسیرهای عمل گزینه، به منظور انتخاب یک مسیر برتر
و اقدام برای اجرای برنامه شامل اعمال مستقیم و کنترل ممتد.

سه- برنامه ریزی وکالتی و یا تعاون برنامه ریزی

در طول دهه 60 میلادی راهبرد اصلاحات اجتماعی تحت عنوان "اقدامات جامعه" مطرح شد که برنامه ریزی وکالتی یک شکل آن اقدامات به حساب می آید.
این نوع برنامه ریزی دو هدف کلی دارد:
اول- تعاون در امر برنامه ریزی با افراد یک جامعه به منظور تامین ابزاری برای شرکت افراد در فرآیند برنامه ریزی
دوم- سمت گیری درجهت رفع تبعیض و محرومیت شهری

چهار- برنامه ریزی اختیار راهبردی (Stratigic Choice)

برنامه ریزی همواره با مشکل "نامعلومی" روبرو است. مشکل "نامعلومی" نه تنها از این حقیقت سرچشمه می گیرد که برنامه ریزی با آینده سر و کار دارد،
به طور معمول و سنتی، برنامه ریزی در حیطه جنبه های قابل شناسایی و کنترل (یا آنهایی که تصور می شود قابل کنترل هستند) صورت می پذیرد، اما نگرش اختیار راهبردی به دنبال تشخیص متغیرهای کنترل ناشدنی (یا قید) و متغیرهای ناشناخته یا "نامعلومی ها" نیز می باشد.
اصول برنامه ریزی راهبردی بر کاهشِ "نامعلومی"، از طریق تعیین تصمیماتی دارد که باعث می شوند در عین حرکت در جهت و مسیر موردنظر حیطه ای از زمینه های اختیار برای آینده محفوظ بماند.

8-6- سابقه تهیه طرح های شهری در ایران (تاریخچه شهرسازی و آشنایی با مبانی انواع طرح های شهری)

8-6-1- اولین اقدام شهرسازانه جدید
اولین اقدام شهرسازانه جدید در زمان ناصرالدین شاه، با تاسیس"اداره جلیله پلیس دارالخلافه احتسابیه" در 1259 ه‍.ش به ریاست "کنت مونت فرت" شکل گرفت. در محورهای زیر:
مباحث مربوط به نظافت.
لزوم تهیه نقشه و اطلاع آن به اداره احتساب.
چگونگی نگهداری بناهای مخروبه.
عدم تجاوز به معبر.
شیوه احداث دکاکین جدید.

8-6-1-2- اقدامات بعدی

"قانون بلدیه" در سال 1283 هجری شمسی، دخالت در امور شهری را برای بخش عمومی میسر ساخت.
با هدف اصلی زیر:
مقصود اصلی تاسیس بلدیه فقط منافع شهرها و ایفای نیازهای اهالی شهرنشین است.
دو- تشکیل دفتر فنی وزارت داخله
در دهه های 1310 و 1320، استخدام تعدادی مهندس از خارج و تشکیل دفتری در وزارت داخله (کشور) دخالت در طرح شهرها با شکل گسترده تر صورت پذیرفت:
از اولین اقدامات این گروه تدوین مقررات "احداث و توسعه معابر" در 1312 است (با تصویب مجلس) و نتیجه عملی آن احداث تعدادی معبر "عمود برهم" در شهرهاست، که به عنوان مصلوب کردن شهرها شهرت دارد.
در سال 1313 سرتیپ بوذرجمهری شهردار تهران براساس همین مقررات و با روش بارون هوسمان شهردار قرن گذشته پاریس، شهرسازی تهران را آغاز کرد.

8-6-1-3- آئین نامه ساختمانی شهر تهران (مصوب انجمن شهر دور ششم در تاریخ 31/4/1321)

که برای اولین بار ضوابط مدون احداث بنا را مطرح می سازد.
یک- لزوم تهیه نقشه ساختمان
دو- ارائه توصیه های فنی برای احداث بنا
سه- هماهنگی با شهر از طریق ارتباط بین ارتفاع بنا و عرض گذر، پیش آمدگی، پخ و غیره
چهار- ضرورت پرداختن به نمای مناسب ابنیه
دو نقطه عطف مهم در این آئین نامه
اول- اعمال نوعی مقررات زونینگ (منطقه بندی) مثل تعیین منطقه بازرگانی و اداری، مسکونی و صنعتی است.
دوم- ماده 68 که نسبت سطح بنای مسکونی سطح کل زمین را به 40 درصد محدود می سازد که موجب شکست ساخت و سازهای سنتی حیاط مرکزی می شود.

در اجرای برنامه دوم عمرانی (41 تا 1334) برای چندین شهر از جمله اصفهان، سنندج، بیجار و ارومیه توسط کارشناسان آمریکایی اصل چهارم طرح تهیه می شود.
گرچه شاید عنوان اولین طرح شهری جدید، را باید به "طرح جامع همدان" که در 1307 توسط ”کارل فریش” برای همدان با اصلاح قانون شهرداری ها در 1345 و تدوین قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن[1]، مصوب 16 تیر 1353 زیربنای طرح ها شکل گرفت.
1 – روزنامه رسمی شماره 8615 مورخ 15/5/1353

8-6-2-1- طرح جامع سرزمین

طرح جامع سرزمین، طرحی است، که شامل استفاده از سرزمین، در قالب هدف ها و خط مشی های ملی و اقتصادی از طریق بررسی امکانات و منابع مراکز جمعیت شهری و روستایی کشور و حدود توسعه و گسترش شهرها و قطب های صنعتی و کشاورزی و مراکز جهانگردی و خدماتی
عبارتند از: طرح کالبدی، ملی، طرح کالبدی منطقه ای و طرح های ناحیه ای (یک یا چند شهرستان).
– طرح هادی
– طرح جامع شهر
– طرح تفصیلی

8-6-2-5- دیگر طرح هائی که به تدریج در سال ها بعد شکل گرفتند عبارتند از:

2-5-1- طرح احیاء بافت های کهن.
2-5-2- طرح های آماده سازی زمین تا حد تفکیک اراضی.
2-5-3- طرح های طراحی شهری، بدنه سازی و غیره.
2-5-4- طرح های اجرائی شهری یا جزئیات شهری.

عدم موفقیت طرح های سنتی:

– اثبات این امر دیگر ضرورت ندارد
– در تحقیقات مختلف این امر اثبات شده است
– آنچه سریعاً به دنبال مرور می شود (بدون توضیح) نتیجه بررسی طرح های جامع در 25 سال اول تهیه آن در ایران بوسیله سازمان مدیریت و برنامه ریزی است.

پیش بینی جمعیت

پیش بینی جمعیت و جمعیت واقعی در انتهای دوره طرح در 11 شهر دیگر

پیش بینی اشتغال و تحقق آن در طرح های نمونه

پیش بینی فعالیت های اقتصادی
در طرح های جامع و بررسی تحقق آن در انتهای طرح

سرانه کاربری های پیشنهادی در طرح های نمونه

بررسی تحقق پذیری تراکم مسکونی پیشنهادی طرح های نمونه

تقسیمات شهری
و سلسله مراتب پیشنهادی
طرح ها مرکز محلات، نواحی و…

برای اثبات تحقق نیافتن طرح های سنتی دو گروه دیگر از دلایل اثباتی وجود دارد:

یک- تغییرات فراوان طراحی در کمیسیون های ماده 5 که نمونه اراک آن به دنبال ارائه می شود.
دو- قوانین و مقررات تغییر دهنده طرح ها.

از حدود 420 مورد کاربری مغایر با طرح تفصیلی مصوب اراک، 34 درصد از فضای سبز، 22 درصد از آموزشی، 12 درصد از تاسیسات و تجهیزات، 8 درصد از درمانی و بقیه از کاربری ها بوده است.

قانون تعیین وضعیت
«املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها»
مصوب 1367 مجلس:

در صورت اعلام نظر دستگاه اجرائی مبنی بر اجرای طرح ظرف 18 ماه اجازه احداث و تجدید بنا به مالک داده نخواهد شد. (لاکن در غیر این صورت مجوز صادر می شود)

جمع بندی:
علل عمده شکست طرحهای جامع در ایران را می توان در محورهای زیر خلاصه کرد:
– عمده ترین علت ناکامی این طرح ها این است که براساس ملی بودن زمین و یا توانمند بودن شهرداریها و دولت برای تمام تملک اراضی دارای طرح استوار است.
– علل بنیادی مثل عدم قطعیت در پیش بینی ها (نامعلومی ها)،
– عدم امکان شناخت کامل (قیود)،
– عدم توجه به خواستهای شهروندان در طول زمان،
– نیندیشیدن به تراز مالی طرح ها، عدم برنامه ریزی برای جذب اضافه ارزش های حاصل عمران شهر، جهت تامین هزینه های آن،
– بی توجهی به خط فقر سکونت شهری.
حالا شما خودتان قضاوت کنید که نقش طرح ها در عدم تحقق طرح ها در کجا قرار می گیرد

علل فنی ناکامی طرحهای سنتی

علت مهم فنی شکست طرحهای سنتی، تکیه بر شناخت و پیش بینی دقیق است که در اسلایدهای آتی به آن می پردازیم.

رویکرد به تحولات برنامه ریزی شهری در ایران
شهرداری ها و تمایل به تحول

اولین گرایش ها را به تحول، به خصوص از دیدگاه نیاز تامین هزینه های عمرانی از طریق جذب اضافه ارزش های ناشی از توسعه و عمران شهری، شهرداران (که به عنوان مجریان این طرح های آرمانگرایانه زودتر از دیگران در بن بست های آن گیر افتاده بودند) نشان دادند. که البته به علت قانونمند نبودن راه حل های در پیش گرفته شده، مسائل جدید و گاهی مشکلات مهمتری را آفریدند و سپس دامنه توجه به نیاز تحول در امر برنامه ریزی شهری به دیگر مسئولان ذیربط و تهیه کنندگان طرح ها کشیده شد.

رویکرد به تحول در ضوابط و قوانین شهرسازی

یک- مصوبه مورخ 7/2/1366 شورایعالی شهرسازی درخصوص جذب اضافه ارزش های ناشی از طرح های عمرانی شهری.
"شهرداری هایی که دارای طرح جامع می باشند، می توانند در قبال اضافه ارزشی که برای هر یک از قطعات شهر بر اثر ضوابط منطقه بندی و تعیین تراکم های ساختمانی و کاربری اراضی بیش از قیمت اراضی در مناطق مسکونی با تراکم کم ایجاد می شود،
به تناسب میزان اضافه ارزش حاصله وضع و وصول نمود ه و در حسابی جداگانه به نام "درآمد حاصله از فعالیت های اقتصادی در ساختمان های شهری" نگهداری کرده و صرفاً در تهیه طرح های توسعه و عمران شهری به مصرف برسانند.

.
دو- عوارض پذیره ساختمان های تجاری، اداری و صنعتی
بخشنامه 34/3/1/1087- 19/1/1369 عوارضی را برای صدور پروانه برای ساختمان هایی که در اثر کاربری طرح ها دارای ارزش افزوده خواهند شد، وضع نمود. به گونه ای که در ازای صدور پروانه برای هر متر بنا با کاربری های یاد شده به نسبت نوع کاربری و طبقه مورد نظر از 35/0 قیمت منطقه ای زمین تا 5 برابر آن عوارض پذیره اخذ شود.

سه- ضوابط و مقررات مربوط به تامین فضاهای عمومی و خدماتی شهرها
(از مصوبه 3/10/69) ضوابط و مقررات مربوط به سطوح لازم برای تاسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده خدماتی کمتر از 200 هزار نفر جمعیت داشته اند، 50 درصد و در سایر شهرها غیر از تهران 55 درصد و در تهران 70 درصد آن.

نمونه هایی از تحولات در برنامه ریزی شهری در ایران

یک- طرح جامع بندرعباس و تحول در تقسیمات شهری

"برخلاف طرح قبلی شهر که با استفاده از روش غربی، سلول های شهری را بسیار مشخص و محدود شده به معابر با مراکز مشخص و متمرکز، تعیین نموده است،
خدمات عمومی، مغازه ها و خدمات تجاری نیز به سبک شهرهای قدیمی در کنار معابر قرار خواهند داشت،

دو- طرح جامع همدان[1] و تحول در ضوابط احداث بنا

در طرح جامع همدان 1367 برای احداث بنا وضع شد که بسیاری از کاستی های طرح های جامع گذشته را از سر راه داشته
حداکثر ارتفاع در بر معابر ده متری، 5/10 متر و 6 تا 8 متری، 5/8 متر می باشد.
حداکثر ارتفاع ساختمان در بر معابر بالای 12 متر، 5/12 متر است و پس از آن
فاصله حداقل دو بلوک برابر ارتفاع دو بنا (تا حداکثر 30 متر) باشد.
1 – مهندسین مشاور موژدا و همکاران

سه- طرح جامع مراغه و تحولات عمده در برنامه ریزی شهری

پایان دادن به تثبیت کاری، تراکم ساختمانی و محدوده شهری و حرکت به سوی انعطاف پذیری و سیالیت وجود دارد که در سال 1368 در طرح جامع مراغه که در مبحث 15 به آن می پردازیم.