بودجه ریزی عملیاتی(در نظریه و عمل) بودجه و بودجه ریزی عمومی
هدف بودجه ریزی عمومی در مفهوم جدید خود بهترین شیوه برای ایجاد تعادل میان مطالبات مشروع شهروندان از طریق تنظیم نحوه تخصیص منابع به این مطالبات و فرایندهای تصمیم گیری مربوطه است که در چارچوب آن مناسبترین گزینه برای نیل به منافع عمومی نیز برگزیده میشود.برای نیل به این منظور امروزه تحولات بنیادینی در شیوه های بودجه ریزی عمومی در کشورهای مختلف بویژه: کشورهای توسعه یافته بوجود آمده است.
فصل اول
بودجه و بودجه ریزی عمومی
مقدمه:
بودجه ریزی عمومی در مفهوم کلی و ابتدایی آن عبارت است از تعیین منابع مصارف یک کشور در یک دوره مالی معین(به عنوان مثال، یک ساله). ولی بودجه چارچوبی فراتر از گردآوری اطلاعات در خصوص منابع و مصارف است.
بودجه ریزی ((انتخاب هایی بین گزینه های ممکن سیاستی است که با استفاده از اصول وقواعد معین به عمل می آید.)) ( شبیری نژاد ،1382)
1.مفهوم و اهداف چندگانه بودجه ریزی عمومی:
اهداف سیاسی
اهداف پاسگویی مالی
اهداف مدیریتی
اهداف اقتصادی
این اهداف بیانگر اختلاف نظر درباره استفاده از بودجه برای تحقق اهداف کوتاه مدت در برابر اهداف بلند مدت است
سیاست مداران به پیامدهای کوتاه مدت بودجه عمومی توجه دارند
متخصصین و مدیران بودجه را از دیدگاهی بلند مدت مینگرند
ظهور سیستم یکپارچه بودجه ریزی، در شکل کنونی آن نمایانگر پیچیدگی روزافزون حکومت ها و خدماتی است که این حکومت ها ارائه می دهند. از بعد تاریخی برای برخی تصمیم گیران بودجه ای ، بودجه ریزی عمومی ابزاری برای کاهش حجم و کنترل دولت بود که میتوانست به افشای فساد اداری و ریخت و پاش ها و اسراف های بی مورد دولت ، کمک کند. ولی برخی دیگر تجمیع نهادها و سازمان های از هم گسسته حکومت ها د رچارچوب بودجه و قوه مقننه را هدف اصلی افزایش کارایی حکومت می دانستند.
امروزه بودجه ریزی عمومی به عنوان ابزار اصلی برای افزایش کارایی ، و در عین حال مهار حکومت ها قلمداد میشود.
1-1 اهداف سیاسی بودجه ریزی عمومی
فرایند بودجه ریزی،سکوی سیاسی مهمی برای تغییر گزینه ها و تخصیص منابع برای حمایت از این گزینه است.بودجه پیشنهادی مقامات ارشد فرصتی برای منظم ساختن و اولویت بندی کارکردها و نیاهای حوزه مورد نظرشان است.
فرصت استفاده از بودجه برای مقامات سیاسی و گروههای هم سودی که به دنبال کسب منابع مالی هستند ، اهمیت ویژه ای دارند. که ممکن است دیدگاهها و نظرهایشان با نظام اداری تعارض داشته باشد. که باید از سوی تصمیم گیران تجزیه و تحلیل و تصمیمات لازم اتخاذ شود.
در یک نظام مردم سالار ، مقامات سیاسی در برابر نظام اجرایی با مجموعه متفاوتی از عملکرد روبه رو هستند.مقامات سیاسی باید توانایی رهبری خود را برای حل مشکلات حوزه انتخابی نشان دهند و به نیازهای موکلان خود پاسخ گویند. که تداوم حضورشان بسته به این تواناییست.
مدیران نظام اداری به ارزش های سازمانی تکیه دارند.یعنی بیش از هر چیز به کسب منابع ضروری برای استمرار خدمات خود به مشتریان هستند نه تحقق وعده هایی که مقامات سیاسی به رای دهندگان داده اند.
مقام اجرایی ارشد در هر حکومتی با چالش هایی روبرو است، خواه توسط مردم برگزیده شود یا توسط قوه مقننه.
مقام اجرایی باید به دو دلیل در تغییر سیاست ها با احتیاط عمل کند. یکی از این دلایل اقتصادی و دیگری ساختاری است.
اجرا گزینه های بودجه، در ابتدا تنها با تدوین بودجه یکپارچه آشکار می شود.
سرانجام شکوفایی اقتصادی ، افزایش درآمد و تقویت سلامت مالی بودجه است.مقام اجرایی باید برای شرایط رکودی میان هزینه ها و درآمدها، هزینه ها را محدود کند.
در برخی موارد نهادهای وابسته به قوه مقننه ، بودجه را به نحوی بازنگری میکنند که نیازهای قانون گذاران را برآورده سازد .
پیشنهاد ها و آراء مجلس درباره سقف منابع پیشنهادی و جهت گیری هزینه ها، نمایانگر اولویت ها و اهداف حکومت هاست.
2-1. اهداف پاسخ گویی مالی بودجه ریزی عمومی
محدود کردن هزیینه از طریق حسابرسی منظم مخارج در حین خرج
نظارت قوه مقننه از طریق دریافت گزارش های عملکرد مرحله ای
حسابرسی پس از هزینه در انتهای چرخه بودجه
ایجاد تعادل میان بودجه پیشنهادی دولت و مصوب مجلس
3-1. اهداف مدیریتی بودجه ریزی عمومی
با استفاده از اطلاعات هزینه ها در چرخه بودجه، مدیران میتوانند به هزینه های واحد و شاخص های کمی دسترسی پیدا کنند. این شاخص که به همراه راهبردهای کلی سازمان برای ایجاد تحولات مثبت مدیریتی است، امکان بهبود خدمات رسانی به مشتریان را فراهم آورده، پاسخ گویی دولت را نیز در برابر نحوه هزینه کردن درآمدهای مالیاتی تقویت میکند. تدوین بودجه متمرکز ، در فراسوی مرزهای سازمانی سودمند است.
4-1. اهداف اقتصادی بودجه ریزی عمومی
تامین مالی و تحریک تقاضا برای کالاها و خدمات پخش خصوصی وعمومی.
جهت دهی به سیاست ای مالیاتی به منظور اثرگذاری برمحیط کسب وکار.
تاثیر بر محیط تجاری از طریق تامین منبع مالی در بخش های مختلف تجاری، حمل و نقل ،محیط زیست و …
تامین مالی برنامه های اموزشی
تامین مالی خریدهای روزمره و پروژه های سرمایه ای
کمک به باز توزیع ثروتدر میان شهروندان
تامین فصت اشتغل زایی برای شهروندان
یکی از عواملی که بر سلامت اقتصادی جامعه تاثیر گذار است، توان کارشناسان که پیش بینی مالی را مدیریت میکنند. اگر براوردهای مالی هزینه ای با وضعیت واقعی تطابق ندااشته باشد، محیط اداری از سلامت کافی برخوردار نخواهد بود.
توانایی دولت در پی گیری اولویت های سیاست گذاری اقتتصادی بودجه تا حدود زیادی به پیش بینی های کلان اقتصادی و پیش بینی درآمدها بستگی دارد. که براورد غیرواقعی درآمدها منجر به تدوین بودجه ای ضعیف و غیر واقعی خواهد بود.
برآوردهای کلان عموما بر تعریفی از اهداف و ابزارهای سیاست گذاری نظیر سیاست سیاست پولی ، ساست مالی، نرخ ارز ، سیست بازرگانی خارجی ، بدهی های خارجی و … وو همچنین اصلاح ساختار و عملکرد شرکت های دولتی مبتنی هستند.
پیش بینی بودجه ای باید دربرگیرنده عملیات مالی دولت و عملیات شبه مالی نظام بانکی باشد.و باید مخارج آتی بدهی های احتمالی دولت را مدنظر قرار دهد.
ترسیم یک چارچوب اقتصاد کلان برای تحقق اهداف بودجه، که در هر بار ابتدا چرخه بودجه ترسیم شود تا خطوط کلی حرکت را برای دستگاههای اجرایی مشخص کند. پس از مراحل تدوین این چارچوب بازنگری میشود. تا تغییرات و تحولات بودجه مدنظر قرار گرفته و بروز شوند.
بنابراین برای ارزیابی واقع بینانه و تداوم پذیر بودن اهداف بودجه ای دولت و تعیین شرایط لازم برای رسیدن به این اهداف، لازم است برآوردهای مفصلی از تاثیر مفروضات و اهاف عمده بودجه در دسترس باشد.
2. پیامدهای چندگانه بودجه ریزی عمومی
اهداف چندگانه فرایند بودجه ریزی عمومی،در واقع، عرصه مطالبات سیاسی ، اقتصادی ، مالی ، ادار و مدیریتی است که با یکدیگر در تعارض هستند.
مطالباتی چون:
تقاضاهای متنوع
رهبری مقامات سیاسی
نارضایتی مالیات دهندگان در اسراف در هزینه ها
نگرانی شهروندان درباره پاسخگوئی مالی و حجم مناسب دخالت دولت در زندگی شهروندان
دلمشغولی های اداری برای کارایی عملیاتی
تعارضات ذکر شده منجر به طرح پرسشهایی می شود:
بودجه باید در خدمت چه اهدافی باشد؟
اثر بخشی و کارآمدی حکومت
حمایت از رفاه محرومان و
گروههای فاقد نماینده
ارتقای سلامت اقتصادی
حمایت از حقوق مالکیت خصوصی
چه کسانی باید تصمیم گیری کنند؟
متخصصان و کا رشناسان
مقامات سیاسی و منتخب
شهروندان
مشتریان
بدین ترتیب فرایند بودجه ریزی عمومی ، با ایجاد سازگاری میان طیف بسیار پیچیده اهداف ، بار رقیب را به دوش می کشد زیرا درباره میزان مفیت نظام حکومتی بر اساس میزان موفقیت آنها در ایجاد بودجه ای متوازن قضاوت می شود.
براین اساس نقش بودجه ریزی عمومی در ایجاد سازگاری موفقیت آمیز اهداف متعارض فوق فراتر از مدیریت اعداد و تخصصهای فنی است.
چرخه بودجه ریزی عمومی
این چرخه در شکل بخشیدن به انتظارات و نتایج نقش اساسی ایفا میکند را بدین صورت میتوان عنوان کرد:
گردآوری درخواستهای وزارتخانه ها و سازمانها تحت عنوان بودجه پیشنهادی دولت
برسی درخواست وزارتخانه ها و سازمانها توسط سازمان مسئول تهیه و تنظیم بودجه
بررسی و تصویب بودجه توسط پارلمان
اجرا توسط وزارتخانه ها و سازمانها
نظارت وحسابرسی بودجه توسط مراجع ذیربط
اهمیت،ویژگیها و پیامدها
تدوین بودجه یکی از فرایندهای بسیار پچیده حاکمیتی است که باید در دوره ای نسبتاً کوتاه به سرانجام برسد ، لذا فعالیتهای بسیاری باید به طور همزمان توسط دست اندرکاران متعدد آن صورت گیرد علاوه بر این این افراد به جز فرایند بودجه وظایف متعدد دیگری را نیز بر عهده دارند و نکته دیگر آنکه در برخی موارد اطلاعات موجود یا بسیار ناچیز و یا بسیار گسترده است و در این موارد باعث ایجاد تردید و ابهام میگردد و زمینه های تعارض وجود دارد.
چرخه بودجه ریزی،نوعی نظم،یشبینی پذیری و یقین را بر فرایند تهیه بودجه تحمیل میکند که در غیاب آن ، نتایج کاملاً غیر طعی خواهد بود.گر چند این فرآیند همچنان سرشار از تعارضهای غیر قابل کنترل ی است که برای اولویتهای کاملاً متضاد وجود دارد.
4. تعارض دیدگاهها در بودجه ریزی عمومی
فرایند تهیه و تدوین بودجه وزارتخانه ها و سازمانها را برای کسب منابع کمیاب به رقابت وا می دارد و فرایند بودجه ریزی برای مدیریت و هدایت این رقابت است، قوانین رسمی(وغیر رسمی) و فرهنگ نانوشته هر حوزه حکومتی نیز در فرایند بودجه تاثیر دارد .
نکته حائز اهمیت این است که مشتریان هر حوزه حکومتی انتظار دارند که نقش آفرینان بودجه برای تدوین و تصویب سریع و موفقیت آمیز بودجه اختلاف نظرهای خود را حل و فصل کنند.
عوامل اصلی تعامل میان نقش آفرینان بودجه: مسئولیتها دیدگاهها و جهت گیریهای حرفه ای میزان تردید، پیچیدگی و تعارض های بالقوه سیاسی
1-4 مسئولیتها
در فرایند بودجه ای برای انتقال مطلوب تصمیمات از طیفی به طیف دیگر از نقش آفرینان بایستس توافقاتی صورت گیرد.
هر یک از نقش آفرینان با استفاده از قدرتی که نقش و مسئولیتش به او بخیده بای تعقیب اهداف خود استفاده میکند.
در این فرآیند برای بخش ها و سازمانها و وزارتخانه ها سند بودجه ابزاری برای کسب منابع حباتی برای ارائه به مشتریان است و برای مقامات سیاسی و مدیران ارشد بودجه نکته حائز اهیت، اولویتهای سیاسی و سلامت بودجه می باشد و برای قانونگذاران ،برآورده ساختن نیازهای موکلین بیشترین اولویت را دارد.
مورد دیگر در این پیچیدگی این است که بسیاری از نقش آفرینان همزمان چندین نقش دارند. برای مثال، سازمان تهیه و تنظیم بودجه درخواستهای بودجه ای را با دو پرسش بررسی میکند:
آیا درخواست بودجه هماهنگ با سیاستهای مالی است؟
آیا درخواستهای بودجه ای با اولویتهای سیاسی سیاستمدارا هم خوانی دارد؟
پس از اعمال نظرات بالاترین مقام اجرائی سازمان یا دستگاه، کارشنا س بودجه خود را برای دفاع از بودجه درخواستی سازمان که در بودجه پیشنهادی به قانونگذار گنجانده میشود آماده میکند. کارشناس ابتدا نقش منتقد و سپس نقش مدافع را بر عهده دارد .ساختار فرآیند بودجه به گونه ای است که رقابت سیاسی برای کسب منافع را به سمت مجموعه ای از تخصیص های بودجه نهائی، هدات می کند
اگر نیروهای سیاسی قدرتمندی رهبری فرآیند بودجه را در دست داشته باشند، رقابت، تنش و اختلاف نظرها حل وفصل میشود.جان کلام اینکه نقشهائی که سیستم تفکیک و تعادل قوا ایجاد میکند، وحدتی ر مهیا میکند که برخی از ررقابتها و اختلاف نظرها تعدیل میشود.
2-4 دیدگاهها و جهت گیریهای حرفه ای
دیدگاههای متارض نقش افرینان بودجه، متاثر از نگاههای مختلف آنها در باره آنچه موفقیت محسوب می شود می باشد.مقامات سیاسی و متخصصین امور بوجه ای، با وجود اختلافاتی که دارند، اغلب هدف مشترکی را دنبال می کنند که آن وظیفه نظارت بر نظام اداری و کنترل آن است.
توانمندی های تحلیلی و نیازهای اطلاعاتی نقش افرینان مختلف بودجه دارای تفاوتهایی است.کسانی که درخواستهای بودجه را در سطح برنامه ها تهیه می کنند دیدگاه برنامه ای دارند و بر برآورده ساختن نیازهای مشتریان تاکیید دارند . این اطلاعات اگر به طور متفاوت ارائه شود برای مدیران وحسابرسان بسیار سودمند می باشد.در مقابل ، مقامات سیاسی و قانونگذاران در فرآیند بودجه به کلیات توجه می کنند.لذا تحلیلگران بودجه ای یافته های خود را به زبان ساده و مفید در اختیار مقامات سیاسی می گذارند.
مقامات سیاسی که فشارهای چندگانه را تجربه می کنند بیشتر خواستار انعطاف در تخصیص بودجه میشوند که با نگرش مدیران اجرائی که به نتایج توجه دارند تفاوت دارد.
میزان موفقیت و عدم موفقیت فراین بودجه ، در مدیریت این پیچیدگیها و تعارضها سسنجیده می شود که به عنوان نماد یک حکومت قلمداد می شود
جدول اهداف بودجه ریزی عمومی و نقش آفرینان بودجه ریزی عمومی
ادامه جدول
ادامه جدول
3-4 پیچیدگی، تردید، ابهام و تعارضهای بالقوه سیاسی
اگر چه فرایند بودجه جریان نسبتاً پیش بینی پذیر رویدادهای بودجه ای را فراهم می کند، ولی اکثر مراحل این فرایند در هاله ای از تردید است. سطح تردید فرایند بودجه ریزی متفاوت است. در سطح ، فنی شرایط اقتصادی و درآمدهایی که هزینه های بودجه را تامین میکن با ابهام رو به برو است.
فشار سیاسی نماینگان مجلس شهروندان ب رفتار قانونگذارن تاثیر میگذارد و نیز ارتباط رئیس جمهور با قوه مقننه عنصر دیگری بر عدم قطعیت است.
یکی از نتایج این تعارضات، این است که دست اندرکاران این فرآیند برتغییرا جزئی در بودجه های سالیانه تمرکز می کنند و به جای عملکرد به اعداد توجه می کند.