عنوان:
بودجه ریزی بر مبنای عملکرد
مقدمه
با گسترش وظایف دولت و افزایش مخارج دولتی و ارتباط آن با اقتصاد کشور، کنترل مخارج دولت اهمیت خود را از دست داد و نیاز به بهبود در سیستم های برنامه ریزی،کنترل و مدیریت منابع دولت مطرح گردید .مدیریت منابع دولت نیاز به مشخص کردن اهداف و تاکید برنتایج و سپس استفاده از مدیریت هزینه و حسابداری مدیریت برای کاهش هزینه ها و افزایش کیفیت خدمات دارد. تاکید برنتایج عملکرد باعث می شود که استفاده کنندگان گزارشهای مالی دولت دید وسیعتری پیداکرده واطلاعات بیشتری در مورد نتایج عملکرد و هزینه های اجرای فعالیتها داشته باشند. این امر موجب توجه دولتمردان و سیاستگذاران به اقتصادی بودن و کارایی و اثربخشی منابع دولت می گردد. برای تحقق این امر نه تنها باید روشهای بودجه بندی موجود برای افزایش هماهنگی در این سیستم بهبود یابد بلکه باید بعد جدیدی را برای ارزیابی مدیریت فعالیتهای دولتی مطرح ساخت تا با تاکید بر اهداف، نتایج، محاسبه بهای تمام شده فعالیتها و کاهش هزینه ها و مدیریت فعالیتهای دولتی باعث افزایش رضایت مردم و ارایه خدمات با کیفیت بالا و هزینه پایین گردد.
مهمترین برنامه مالی و صورت دخل و خرج هر دولت ،برنامه ای تحت عنوان بودجه سالیانه است. بودجه ریزی عملیاتی در واقع یکی از رویکردهای اثربخش در نظام بودجه ریزی است که برمبنای قیمت تمام شده خروجی ها تعریف می شود. در این سیستم سلسله مراتبی از برنامه طرح، پروژه و فعالیت تعریف می شود، به طوری که براساس استانداردهای مربوط به هر فعالیت می توان به قیمت تمام شده آن فعالیت دست پیدا کرد. برای هریک فعالیت یا واحد تصمیم، شاخص هایی تعریف می شود که به صورت کیفی یا کمی قابل اندازه گیری است، این شاخص ها می تواند شامل نیروی انسانی (نفر ساعت) یا زمان اجرای هر فعالیت باشد، که اگر زیر ساخت های مربوط به آن به خوبی فراهم شده باشد، قیمت تمام شده هر فعالیت بر مبنای معیارها و شاخص های تعریف شده تعیین می شود. در این صورت می توان محاسبه کرد که هر فعالیت و هر پروژه و هر طرح در بالاترین سطح هر برنامه تا چه اندازه یک سازمان یا دولت را به اهداف کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت خود می رساند .
برای اجرای نظام بودجه ریزی عملیاتی ، زیر ساخت هایی همچون استقرار نظام حسابداری قیمت تمام شده لازم است .
پیروی از فلسفه بودجه ریزی برمبنای صفر یعنی اولویت بندی فعالیت ها ، پروژه ها و طرحها و برنامه های دولت در زمان تدوین بودجه ، بدین معنا که بودجه هر سال برمبنای اهداف آن سال و اولویت های دولت در آن سال باید تدوین شود و تمام فعالیت ها صرف نظر از سیستم گذشته نگر باید براساس اهداف و شاخص هایی اولویت گذاری گردد و منابع محدود کشور به منظور دستیابی به اهداف موردنظر به فعالیت تعریف شده و اولویت دار اختصاص یابد .
در سیستم بودجه ریزی عملیاتی وجود یک نظام جامع اطلاعات مدیریت با رویکرد فناوری اطلاعات لازم است . که این سیستم جامع باید فصول مختلف و برنامه های مختلف را با رویکردهایی برمبنای برنامه ریزی ریاضی و بهینه به هم ارتباط داد . بدین ترتیب صرفه جویی قابل توجهی در منابع مالی و ریالی کشور ناشی از شناخت فعالیت های زائد ، موردی کاری و دوباره کاری ها پدید می آید.
روشهای بودجه ریزی از نظر تکنیک تهیه و تنظیم بودجه برحسب هدفها وانتظاراتی که در طی دوران متمادی سپری کرده است سیر تحولی گوناگون داشته است که به ترتیب این مراحل تکامل، که به روشهای بودجه ریزی موسوم است، ذکر می شوند:
بودجه ریزی متداول ( سنتی )
بودجه ریزی افزایشی
بودجه بندی بر مبنای صفر
بودجه بندی طرح و برنامه
بودجه بندی بر مبنای عملکرد
نظام بودجه بندی طرح و برنامه
با استفاده از این نظام می توان برنامه ریزی – طرح ریزی و بودجه نویسی – اطلاعات مدیریت – کنترل مدیریت و ارزشیابی برنامه ای را به هم مرتبط ساخت و در عین حال نسبت به تجزیه و تحلیل سیستماتیک هر یک از عناصر تاکید کرد. در این نظام ، بیش از آنکه به بودجه ریزی داده ها مطرح باشد ، بودجه ریزی ستاده ها (OUTPUTS) مطرح است .
در این نظام محور اصلی بحث عبارت از هدفها و نتایج نهائی عملیات دولت و امکان نیل به این هدفها از طریق عملیات مختلف و مقایسه این عملیات و انتخاب بهترین ، ارزانترین ، سریع ترین و مناسب ترین آنها می باشد .
نکته مهم این است که این مجموعه را باید یک نظام تلقی نمود نه روش و فن خاص ، نظامی که شامل مبنای تصمیم گیری مناسب و معقول در مرحله سیاست سازی و اعلام خط مشی طراحی برنامه های اجرائی و تخصیص منابع محدود میان نیازهای نامحدود بوده و برقراری ارتباط مداوم بین این عوامل را فراهم می سازد به این ترتیب هر یک از اجزاء نظام از لحاظ نیل به هدفهای تعیین شده در ارتباط با جزء دیگر نقشی دارد
در بودجه بندی طرح و برنامه ما با یک طرح کلی و یک سری برنامه و تعداد بسیاری پروژه روبرو هستیم که در یک قالب کلی طرحها ، برنامه ها و پروژه ها مورد بررسی و ارزیابی قرار می گیرند و با نگرش سیستمی به بودجه بندی اقدام می شود. امکان مقایسه پروژه ها و برنامه با هم و انتخاب اثر بخش ترین آنها در نیل به اهداف کلی یکی از مهمترین ویژگیهای نظام بودجه بندی طرح و برنامه است .
تعریف و تبیین برنامه های اجرایی مهمترین عامل نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد «برنامه» است . «برنامه» مجموعه ای از فعالیت ها یا پروژه های تحت نظر دستگاه یا واحد اجرایی خاص است که با استفاده از منابع موجود به دستیابی اهداف و نتایج موردنظر کمک می کند . اهداف عملیاتی برنامه باید برآورد شدنی باشد . براین اساس بودجه ریزی و حسابداری باید به نحوی انجام گیرد که هزینه ها و درآمدهای هر برنامه یا فعالیت برای تصمیم گیران مشخص باشد . با توجه به ویژگیهای یادشده ، نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد مطلوب در ارتباط با برنامه باید دارای سه مشخصه اساسی باشد : اول ساختار برنامه در چهارچوب اهداف راهبردی تعریف شود ، دوم چهارچوب برنامه به نحوی تعریف شود که تصمیم گیری و اولویت بندی را تسهیل کند ، سوم ساختار آن به گونه ای باشد که پاسخگویی را تقویت کند .
تعاریف بودجه ریزی عملیاتی
بودجه ریزی عملیاتی عبارتست از برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه که رابطه میان میزان وجوه تخصیص یافته به هربرنامه ونتایج به دست آمده از آن برنامه را نشان می دهد . این بدان معناست که با هر میزان مخارج انجام شده در هر برنامه ، می بایستی مجموعه معینی از اهداف تحقق یابند.
فرزیب در کتاب « بودجه ریزی دولتی در ایران » می نویسد :«بودجه ریزی عملیاتی در واقع همان بودجه برنامه ای است که به نحو دقیق تر و روشن تری اجرای برنامه ها را از دیدگاه «فایده و هزینه » تجزیه و تحلیل می نماید و به علل افزایش قیمت تمام شده واقف می گردد و در نهایت به مدیریت سازمان کمک می کند . استقرار این سیستم مستلزم وجود اطلاعات دقیق در مورد اجرای برنامه ها ، فعالیتها و عملیات هر واحد است لذا حرکت به سوی بودجه عملیاتی موجب گسترش و نگهداری حسابها و جزئیات در امور مالی دستگاه می باشد.»
بودجه ریزی عملیاتی یک برنامه تلفیق عملکرد سالانه و بودجه سالانه می باشد که روابط بین سطح اعتبارات برنامه و نتایج مورد انتظار را نشان میدهد . همچنین تاکید می کند که یک هدف یا مجموعه ای از هدفها باید با مقدار معینی از اعتبارات بدست آید. یک بودجه عملیاتی علاوه بر تخصیص هزینه های فعالیت ، همه فعالیتهای ( مستقیم و غیر مستقیم ) موردنیاز برای پشتیبانی یک برنامه را تعریف و تعیین می کند.
در این نظام اعتبارات بودجه ای بر مبنای عملکرد واحدهای سازمانی در راستای تولید خروجی ها ( محصولات و خدمات ) یا همان اهداف کوتاه مدت و یا دستیابی به پیامدها و یا همان اهداف بلند مدت، تخصیص می یابد و بدین ترتیب سازمان به سمت افزایش شفافیت در نحوه مصرف منابع برای انجام فعالیت ها، تولید خروجی ها و دستیابی به اهداف و استراتژی ها و نیز پاسخگویی بیشتر سوق می یابد.
بر اساس تعریفی که توسط صندوق بین المللی پول از بودجه ریزی عملیاتی عنوان شده است، بودجه ریزی عملیاتی عبارت است از:
روشها و سازوکارهایی که ارتباط بین اعتبارات تخصیص یافته به دستگاه های اجرایی را با خروجی ها و پیامدهای آنها از طریق بکارگیری اطلاعات عملکردی در تخصیص منابع تقویت می سازد.
تفاوت بودجه ریزی عملیاتی با بودجه برنامه ای
اهداف بودجه ریزی عملیاتی
در یک جمع بندی کلی می توان اهداف بودجه ریزی عملیاتی را این گونه بیان کرد:
ارائه مبنای مناسبی برای اتخاذ تصمیم در خصوص منابع
تعیین نتایج قابل سنجش و مورد انتظار که از یک تخصیص بودجه خاص قابل حصول است .
تمرکز فرآیند تصمیم گیری روی مهمترین مسائل و چالشهائی که دستگاه با آن مواجه است .
ایجاد یک فرآیند منطقی برای تصمیم گیری در خصوص بودجه که به طور مستقیم با فرآیند برنامه ریزی ، اجرا و کنترل ، ارزیابی و گزارش عملکرد در ارتباط می باشد .
بهبود چگونگی طرح و تنظیم برنامه.
ارائه بهترین ابزارهای ممکن بر اساس نتایج برای اطمینان دادن به جامعه که منابع کشور در برآوردن احتیاجات ضروری جامعه مصرف می شوند.
ایجاد ارتباط بین بودجه و نتایج عملکرد .
ارائه اطلاعات قابل سنجش برای قوای مجریه ، قضائیه و مقننه که بتوانند به استناد آنها میزان پیشرفت و موفقیت برنامه ها را در مقابل تخصیصهای بودجه کنترل کنند.
ارائه مشوقهایی برای مدیریت عملکرد بر مبنای بهبود مستمر
امکان نظارت موثر بر اجرای عملیات .
تسهیل و بهبود تجدید نظر بودجه در کلیه مراحل اجرائی و مخصوصاٌ در مرحله قانونگذاری .
شفاف سازی فرآیند بودجه ریزی
بهبود عملکرد از طریق پیوند دادن بودجه و عملکرد برنامه
تقویت حس مسئولیت پذیری مدیران در قبال اتخاذ تصمیمات تاثیر گذار بر فرآیند بودجه
شرح وظایف کلی دولت در اجرای نظام بودجه ریزی برمبنای عملکرد
انجام مطالعات تطبیقی
اصلاح نظام حسابداری
تعیین استانداردهای برآورد هزینه تمام شده
بررسی قوانین و مقررات مالی و محاسباتی
اصلاح نظام نظارت و ارزشیابی
آموزش و اشاعه فرهنگ بودجه ریزی برمبنای عملکرد
چالشهای موجود در اجرای نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد
نبود فرهنگ تغییر در نظام مدیریت دولتی ایران
ناتوانی سیستم نظارت و حسابرسی فعلی و نیاز به تدوین حسابرسی عملیاتی جهت نظارت در مراحل اجرای بودجه ریزی عملیاتی
وجود قوانین مغایر با سیستم بودجه ریزی عملیاتی و لزوم اصلاح قوانین
فقدان ضمانت اجرایی قوانین و دستورالعمل های موضوعه
فقدان فرهنگ پاسخگویی در سیستم مدیریت دولتی ( با وجود پیش بینی دستگاههای نظارتی متعدد) و پایین بودن کیفیت نظارت فعلی
ناتوانی مراجع مربوطه در تعیین و ایجاد و نهادینه کردن مولفه های اجرایی بودجه ریزی عملیاتی
کمیت ناپذیر بودن برخی از فعالیت ها
گستردگی فعالیتها و ناتوانی نیروهای موجود جهت محاسبه قیمت تمام شده محصولات
بودجه ریزی عملیاتی خرد نگر بوده و محو در فعالیتها و عملیات اجرای کار می شود و امکان غفلت از موضوعات کلان وجود دارد .
فقدان ارتباط بین مدیران بخش دولتی و اساتید دانشگاهها و متخصصان بخش خصوصی .
مشخص نبودن مرجع و مقام پاسخگو در ارتباط با فعالیتهای مالی موجود در هر دستگاه اجرایی .
اهم مزایای حاصل از پیاده سازی و اجرای بودجه ریزی عملیاتی به شرح زیر می باشد:
تغییر توجه از ورودی های سازمانی به خروجی ها و نتایج آنها
تغییر بودجه از ابزار کنترل و نظارت به ابزاری برای مدیریت عملکرد و برنامه ریزی اقتصادی
افزایش پاسخگویی مدیران در قبال اهداف و خروجی های از پیش تعیین شده
متناسب سازی مسئولیت و اختیارات مدیران و واگذاری فرایندهای انجام کار و ارزیابی آنان بر اساس نتایج به دست آمده
تعیین مبنایی برای برون سپاری فعالیت ها و یا واگذاری به بخش خصوصی
قیمت گذاری خدمات و فعالیتها
استاندارد سازی فعالیت ها از طریق ترویج فعالیت های با کیفیت بالا و هزینه پایین تر
مدل الماس:
این مدل در برگیرنده 3 عنصر اصلی و 3 عنصر توانمندساز است. عناصر اصلی عبارتند از:
برنامه ریزی
تحلیل هزینه ها
مدیریت عملکرد
و عناصر توانمندساز عبارتند از:
مدیریت تغییر
نظام پاسخگویی
نظام انگیزشی
مدل الماس از عنصر برنامه ریزی آغاز می شود و نشاندهنده آن است که برنامه های دستگاه های اجرایی باید در یک قالب راهبردی و بلندمدت طراحی شوند و برگرفته از برنامه پنجساله و سیاست های کلی کشور باشند و از سوی دیگر به صورت کوتاه مدت تامین اعتبار شوند. بنابراین مدل جامع به 3 قسمت عمده یعنی برنامه 5 ساله کشور، برنامه راهبردی 5-3 ساله و برنامه سالانه دستگاه های اجرایی تقسیم بندی می شود. در برنامه 5 ساله در حوزه برنامه ریزی اهداف بلندمدت که همان پیامدها و نتایج کلان است،تنظیم می شود. دستگاه های اجرایی بر اساس سهم تعریف شده در قانون برنامه و ماموریت سازمانی خود برنامه 5-3 ساله ای را تدوین می کنند که در آن اهداف و پیامدهای بلندمدت و نیز اهداف کمی و عینی بلندمدت یا همان پیامدهای میانی تعریف می گردد. در این بخش برنامه های دستگاه های اجرایی به صورت بلندمدت و بر اساس برنامه راهبردی دستگاه تعریف می شوند. سپس دستگاه اجرایی با برش سالانه ای از برنامه راهبردی خود، سند بودجه عملیاتی خود را که همان برنامه سالانه نام دارد برای پیشنهاد بودجه، تامین اعتبار و ارزیابی عملکرد تنظیم می کند.
در برنامه سالانه اهداف کمی سالانه بر اساس اهداف بلندمدت راهبردی تعیین می شوند که پیامدهای سالانه را نشان می دهد. در حوزه مدیریت عملکرد متناظر با اهداف سالانه پیامد محور، شاخص های عملکرد تعیین می شود. سپس اهداف کمی برنامه ای تعیین می شود که این اهداف پیامدهای برنامه ای را برای یک سال مشخص می کند که متناظر با آن شاخص های عملکرد نیز تعیین می گردد. سپس اهداف کمی برنامه ای خروجی محور که خروجی های برنامه ها را برای رسیدن به پیامدهای برنامه ای تعیین می کند و شاخص های عملکرد متناظر نیز تعیین می شود. سپس اهداف کمی فرآیندی که منجر به تولید خروجیهای برنامه ای می شود و شاخص های عملکرد فرآیندی متناظر نیز تعریف می گردد.
در مرحله آخر بودجه دستگاه اجرایی بر اساس قیمت تمام شده خروجی های برنامه ای که در حوزه تحلیل هزینه ها به دست می آید، تهیه می گردد و در پایان سال انحراف شاخص های مالی و غیر مالی با برنامه سالانه و بودجه مصوب و بودجه عملکرد در حوزه مدیریت عملکرد بر اساس گزارشات عملکرد دستگاه های اجرایی تعیین می شود که نتایج آن منجر به اصلاح فرآیندها، مدیریت برنامه ها، مدیران برنامه ها، اصلاح برنامه های راهبردی و سالانه و در برخی موارد برنامه های توسعه می گردد.
عنصر مدیریت تغییر به عنوان عامل توانمندساز مدل به تحقق مدل و عناصر اصلی به صورت یکپارچه کمک می کند. عنصر مدیریت تغییر کمک می کند که تغییر نظام بودجه ریزی به صورت اثربخش اتفاق افتد. عنصر نظام انگیزشی به اختیارات مدیران می پردازد و حوزه اختیارات آنان را در نظام بودجه ریزی عملیاتی گسترش داده و اجازه اعمال مدیریت در بکارگیری ورودیها و تغییر فرآیندها برای تولید خروجی ها و پیامدهای مورد نظر را می دهد.
نظام پاسخگویی نیز با کمک به عنصر مدیریت عملکرد و در قالب مدیریت قراردادی یا همان استفاده از تفاهمنامه های عملکردی به ارزیابی عملکرد مدیران و برنامه ها در قالب اهداف، پیامدها و خروجیهای مشخص تعیین شده در برنامه های سالانه یاری می رساند.
با تشکراز توجه شما