درسهایی از اتخاذ سیاست صنعتی در برزیل و چین
در سال های اخیر، سیاست هایی چون " خصوصی سازی " و " سرمایه گذاری خارجی " به فراوانی از طرف برخی مدیران و متخصصان حوزه های توسعه صنعتی کشور مطرح شده است. اما تجربه برخی کشورهای مطرح در زمینه اصلاحات صنعتی و اقتصادی، بیانگر آن است که بحث " سیاست صنعتی " پیچیده تر از این نسخه های تک خطی است. نوشتار حاضر بخشی از نظرات دکتر رضوی، عضو هیات علمی دانشکده مدیریت دانشگاه تهران است که در گزارشی تحت عنوان " تبیین ضرورت اتخاذ سیاست صنعتی – تکنولوژی در اقتصاد ایران " منعکس شده است. در این نوشتار، تجربه برزیل و چین بررسی شده است که حاوی نکات جالبی است:
مقدمه
در کشور ما طی سالیان گذشته، سرمایه گذاری های قابل توجهی برای توسعه صنعتی صورت گرفته است. ولی مقایسه کشور ما با کشورهایی چون کره و مالزی حکایت از ناکامی ما در افزایش سهم ارزش افزوده بخش صنعت در تولید ناخالص داخلی و نیز ناتوانی در جذب تعداد زیادی از متقاضیان جویای کار در بخش صنعت دارد. این در حالیست که، این کشورها فرآیند توسعه خود را تقریباً به طور همزمان با کشور ما آغاز کرده اند. از سوی دیگر، از نقطه نظر حضور در بازارهای جهانی مربوط به کالاها و خدمات مبتنی بر تکنولوژی برتر نیز کشور ما هیچ سهمی در این بازارها ندارد. حتی بازار داخلی کشور نیز، که از حمایت های دولت برخوردار است، عمدتاً بر اساس تکنولوژی های منسوخ شکل گرفته است.
سیر تاریخی دیدگاه های توسعه صنعت و اقتصاد
طی دهه های 1980 و 1990، دو دیدگاه متفاوت در مورد نحوه متحول کردن اقتصاد و صنعت در محافل اقتصادی و سیاست گذاری کشورهای مختلف، به ویژه در کشورهای در حال صنعتی شدن و آژانس های بین المللی، مطرح بوده است:
• یکی دیدگاهی که بر تعدیل ساختاری و تثبیت اقتصادی تاکید می کند و
• دیدگاهی که اتخاذ سیاست صنعتی – تکنولوژیک و هماهنگ نمودن آن با سیاست های اقتصاد کلان را توصیه می کند.
دیدگاه اول در دهه 1980 بسیار مطرح و فراگیر بود؛ ولی طی دهه 1990 به تدریج از نفس افتاد و علیرغم برخی دستاوردهای مثبت آن دیگر چندان حرفی برای گفتن ندارد. اما دیدگاه دوم، محور توسعه صنعتی در اکثر کشورهای تازه صنعتی شده محسوب می شود و به تدریج از اهمیت زیادی، حتی برای کشورهای توسعه یافته، برخوردار می شود.
مفهوم سیاست صنعتی
از دیدگاه نظریه پردازان کلیدی این حوزه، " سیاست صنعتی – تکنولوژیک " ، با بسیاری از ابزارهای سیاست گذاری مالی و پولی، که قابل کپی برداری از یک کشور به کشور دیگر هستند، متفاوت است. در این زمینه، هیرویا اونو، مهمترین نظریه پرداز سیاست صنعتی در ژاپن می گوید:
" سیاست صنعتی رابطه روشنی را بین اهداف و ابزار حصول آنها مشخص نمی کند. نظریه پردازی، مضمون و اشکال سیاست صنعتی در هر مورد متفاوت است. اتخاذ سیاست صنعتی در یک کشور به مرحله توسعه اقتصاد آن، شرایط طبیعی و تاریخی آن، روابط بین المللی حاکم و موقعیت سیاسی و اقتصادی آن کشور بستگی دارد. به همین دلیل، از یک کشور به کشور دیگر و از یک دوره به دوره دیگر، ممکن است تفاوت های زیادی در سیاست صنعتی وجود داشته باشد. "
برای درک مفهوم سیاست صنعتی باید توجه داشت که سیاست صنعتی حمایت از صنایع ناکارآمد نیست؛ ایجاد موانع تعرفه ای و غیرتعرفه ای درازمدت برای پشتیبانی از صنایع غیررقابتی نیست؛ ملی کردن صنایع نیست؛ افزایش سهم دولت در سرمایه گذاری و مالکیت صنعتی نیست.
بطور خلاصه، سیاست صنعتی عبارت است از: مجموعه چشم اندازها، سیاست ها و اقدامات هماهنگ، هدفمند و مبتنی بر برنامه ریزی بلندمدت بخش دولتی در جهت ایجاد توانایی های نوین یا معرفی تحولات لازم برای تغییر ساختار فعالیت های موجود صنعتی یک کشور.
اقدمات دولت در چارچوب سیاست صنعتی عبارتند از: چشم اندازسازی از طریق هدف گیری گزینشی و اولویت بندی صنایع، سازمان دهی بهینه رقابت بین بنگاه های فعال در یک رشته صنعتی، اتخاذ سیاست های بازرگانی مناسب برای حمایت از صنایع منتخب و بنگاه های فعال در آن صنایع (البته به صورت زمان بندی شده و فقط در قبال دستیابی بنگاه ها به برخی شاخص های عملکردی توافق شده) و ایجاد محیط باثبات اقتصاد کلان از طریق اتخاذ سیاست های پولی، مالی، ارزی و تجاری مناسب. به این معنی، سیاست صنعتی به هیچ وجه به معنی دخالت های بدون برنامه دولت در فعالیت های صنعتی نیست ؛ دخالت هایی که به جای برنامه ریزی سنجیده و موثر، بر مدیریت بحران ها در کوتاه مدت تمرکز دارد و در واقع، به جای ارائه چشم انداز و شیوه های رسیدن به آن، فقط در صدد جلوگیری از زیان های ناشی از بحران ها است.
تفاوت سیاست صنعتی با سیاست های توسعه و سیاستهای اقتصاد کلان
سیاست صنعتی با سیاست های توسعه و همچنین سیاستهای اقتصاد کلان تفاوت هایی دارد؛ سیاست های توسعه عمدتاً به مسائلی از قبیل درجه رشد و نحوه توزیع رشد یا درآمد در تمامی بخش های اقتصادی، مناطق مختلف و گروه های متفاوت اجتماعی می پردازد. این سیاست ها تمرکز خاصی روی بخش صنعت و نیازهای یک برنامه صنعتی ندارند . از سوی دیگر، محورهای مرکزی در سیاستهای اقتصاد کلان، سیاست های مالی و پولی هستند. در این زمینه، ژاپنی ها چندین دهه قبل در مفاهیم اقتصاد کلان غربی تجدید نظر اساسی کردند و سیاست صنعتی را به عنوان پایه سوم اقتصاد کلان در کنار دو پایه دیگر، یعنی سیاست های مالی و سیاستهای پولی، مطرح نمودند. امروزه، در آسیای جنوب شرقی، یک پایگاه نظری قوی برای طراحی، اتخاذ و اِعمال سیاست صنعتی وجود دارد. چنین دیدگاهی درک های سنتی از اقتصاد کلان و توسعه را متحول کرده است.
مروری بر تجربه کشورهای پیشرو در توسعه صنعتی
1- برزیل
در مقایسه با اکثر کشورهای در حال توسعه، برزیل سابقه طولانی تری در زمینه توسعه صنعتی دارد. این کشور، علیرغم مشکلات عمیق اجتماعی، نظیر توزیع بسیار ناعادلانه درآمد و وجود تبعیض نژادی، دست آوردهای چشمگیری در زمینه توسعه صنعتی و تکنولوژیک داشته است. کشور برزیل، علاوه بر صدور انواع کالاهای سرمایه ای، مهندسی و با تکنولوژی برتر به کشورهای آمریکای جنوبی، در برخی رشته ها همچون صنعت هواپیماسازی، صنایع نساجی، چرم و صنایع غذایی و برای مدتی در صنایع نظامی، توان رقابتی بالایی در بازارهای بین المللی داشته است.
سیاست جایگزینی واردات در فرآیند توسعه صنعتی برزیل
تا قبل از جنگ جهانی دوم، عمده فعالیت های اقتصادی و صادراتی برزیل بر تولید، پردازش و صادرات محصولات کشاورزی، مخصوصاً قهوه و کائوچو بنا شده بود. در حالی که، قبل از آن (یعنی بعد از جنگ جهانی اول)، شرکت های چندملیتی، نظیر فورد و جنرال موتورز، به برزیل آمده بودند.
در دهه 1930، برزیل فرآیند توسعه صنعتی خود را بر اساس سیاست جایگزینی واردات آغاز نمود. انتخاب سیاست جایگزینی واردات، در آن زمان، یک انتخاب آگاهانه نبود؛ بلکه، وقوع پاره ای رویدادها در صحنه اقتصاد بین المللی، جایگزینی واردات را بر این کشور تحمیل کرد. از جمله این رویدادها، می توان به از بین رفتن بازار لاستیک برزیل در اواخر قرن نوزدهم و سقوط بازار قهوه و سایر کالاهای صادراتی طی بحران بزرگ دهه 1930 اشاره کرد. در طی دو سال، در بحران موسوم به سقوط بزرگ، رابطه مبادله ارزی این کشور 46.6درصد سقوط کرد.
جایگزینی واردات در این کشور در دو مرحله صورت گرفت؛ مرحله اول جایگزینی واردات در دوره 1930 تا 1955 اجرا شد. در این دوره، عمدتاً کالاهای مصرفی اساسی تولید می شد و صنایع نساجی، غذایی، سیمان، آهن و فولاد، کاغذ، مواد شیمیایی و ماشین آلات مورد توجه و حمایت قرار گرفتند.
مرحله دوم جایگزینی واردات در دوره 1955 تا 1968 اجرا شد. در این دوره، عمدتاً از صنایع فولاد، خودروسازی، ماشین آلات الکتریکی و الکترونیکی، صنایع پالایش نفت و پتروشیمی و صنایع داروسازی حمایت شد. خصوصیت ویژه این دوره این بود که، علاوه بر بنگاه های خصوصی ملی، بنگاه های دولتی و شرکت های چندملیتی نیز حضور چشمگیر در فعالیت های اقتصادی و صنعتی داشتند.
از نفس افتادگی سیاست جایگزینی واردات در فرآیند توسعه صنعتی برزیل
سیاست جایگزینی واردات تا سال 1962 موفقیت آمیز بود؛ بطوریکه در دوره 1955 تا 1961 اقتصاد این کشور سالانه بطور متوسط 10.9 درصد رشد کرد. اما با آغاز دهه 1960، تداوم رشد شتابان بخش صنعت بر اساس سیاست جایگزینی واردات به دلایل متعدد ممکن نبود. یکی از مهمترین این دلایل به عدم کفایت تقاضای موثر داخلی به دلیل توزیع بسیار نابرابر درآمدها مربوط می شد. در این دهه، که به تعبیر نظریه پردازان برزیلی، دهه از نفس افتادگی رویکرد جایگزینی واردات است، رشد اقتصادی به طور قابل ملاحظه ای کاهش یافت. به طوریکه در دوره 1962 تا 1968، متوسط سالانه رشد اقتصادی حدود 3.5 درصد بود. کاهش رشد اقتصادی و بروز تنش های اجتماعی از یک طرف و دخالت دولت آمریکا از طرف دیگر، زمینه تشکیل حکومت نظامی را در این کشور فراهم کرد.
سیاست توسعه صادرات در فرآیند توسعه صنعتی برزیل
به دنبال تشکیل اولین دولت نظامی در برزیل، سیاست توسعه صادرات کالاهای صنعتی، علاوه بر جایگزینی واردات، در راستای حل معضلات اقتصادی مبتلا به کشور، در دستور کار قرار گرفت. در نتیجه چنین سیاستی، صادرات محصولات کارخانه ای به طور قابل ملاحظه ای افزایش یافت و سهم این صادرات از کل صادرات، از رقم 2 درصد در سال 1960 به رقم 27 درصد در سال 1975 و 45 درصد در سال 1987 رسید.
طی دهه 1968 تا 1978، بر پایه استقراض خارجی، حمایت از صنایع داخلی، سرمایه گذاری های وسیع در کالاهای سرمایه ای و واسطه ای (به خصوص مواد و شیمیایی) و توجه به صادرات، " معجزه برزیل " صورت گرفت. در این دوره، متوسط سالانه رشد اقتصادی برزیل 9 درصد بود. پایه اجتماعی و سیاسی چنین سیاستی، اتحاد سه گانه ای بود که بین سرمایه خارجی، بخش خصوصی داخلی و بخش دولتی شکل گرفت.
در این دوره، بخش صنعت نیز به طور چشمگیری توسعه یافت؛ به طوریکه، در دهه 1970 تا 1980، متوسط نرخ رشد سالانه تولیدات کارخانه ای برزیل حدود 9 درصد بود؛ این بهترین عملکرد صنعت برزیل از آغاز دهه 1970 تاکنون است.
این روند رشد صنعتی، همانگونه که بیان گردید، بر پایه استقراض خارجی و انجام سرمایه گذاری های وسیع حاصل شده بود. چنین روندی تنها در صورتی می توانست تداوم یابد که صنعت برزیل قادر باشد با افزایش بهره وری و ارتقای رقابت پذیری در مجموعه ای از کالاهای صادراتی، زمینه های لازم را برای بازپرداخت بدهی های خارجی فراهم آورد.
علیرغم قدم های اساسی که برای رشد بهره وری و افزایش رقابت پذیری کالاهای صنعتی برداشته شد، متوسط رشد بهره وری طی دهه 1970 تا 1980، از رقم 2.5 درصد در سال فراتر نرفت. بدین ترتیب، به دلیل عدم توانایی برزیل در بازپرداخت بدهی های خارجی، بدهی های خارجی این کشور سریعاً افزایش یافت؛ بطوریکه از رقم 50 میلیارد دلار در اواخر دهه 1970 به رقم 100 میلیارد دلار در سال 1987 رسید. نتیجه آنکه، علیرغم دستاوردهای مثبت در زمینه توسعه صنعتی و ایجاد توانایی های تکنولوژیک، بار دیگر سیاست توسعه صنعتی این کشور با بحران مواجه گردید.
نقش دولت در فرآیند توسعه صنعتی برزیل
شروع جنگ جهانی دوم را شاید بتوان نقطه عطفی در توسعه صنعتی برزیل به شمار آورد؛ از یک طرف، رهبران این کشور موفق شدند از این موقعیت نوظهور استفاده کرده و در ازای حمایت از دولت های متفق، امتیازات قابل توجهی از آمریکا بگیرند. به عنوان مثال، اعتبارات مالی ایجاد اولین کارخانه ذوب آهن و شرکت معدنی بهره برداری از سنگ آهن را آمریکا تامین کرد. از طرف دیگر، حضور افسران برزیلی در جبهه های اروپایی جنگ جهانی دوم و مشاهده تغییرات تکنولوژیکی چشمگیری که در صنایع نظامی کشورهای پیشرفته اتفاق افتاده بود، تاثیرات عمیقی بر تفکرات و تمایلات این افسران بر جای گذاشت. به طوریکه، پس از بازگشت این افسران به کشور، بحث های ریشه ای فراوانی در زمینه تجدید ساختار اجتماعی – اقتصادی کشور مطرح شد. وجود این تفکرات و نهادهای شکل دهنده و ارائه کننده آنها، نقش مهمی را در دخالت ژنرال ها در سیاست برزیل در اواسط دهه 1960 ایفا نمود.
طی دهه های 1950 و 1960، نهادهای مذکور دو چشم انداز را برای توسعه برزیل در دستور کار قرار دادند؛ اولین چشم انداز بر اهمیت برنامه ریزی و سرمایه گذاری گسترده بخش دولتی و بکارگیری توانایی های بخش خصوصی داخلی و خارجی در فرآیند توسعه صنعتی اعتقاد داشت. چشم انداز دیگر، در کنار تاکید بر برنامه ریزی دولت، بر محوریت سرمایه خارجی جهت ارتقای صنعت و ایجاد تحرک اساسی در آن تاکید می ورزید. همانطورکه قبلاً بیان گردید، ابتدا دیدگاه اول بکار گرفته شد، ولی با از نفس افتادگی سیاست جایگزینی واردات، کم کم دیدگاه دوم غالب گردید.
متعاقب غلبه دیدگاه دوم در فرآیند توسعه صنعتی برزیل، " معجزه برزیل " اتفاق افتاد. تحولاتی که در دوره دولت های نظامی اتفاق افتاد، بر سه محور تکیه داشتند: اول، دخالت مستقیم دولت در زمینه های برنامه ریزی، تامین منابع ، سرمایه گذاری در بعضی زمینه ها و ایجاد زیربناها. دوم، تکیه بر استقراض خارجی برای پوشاندن کسری تراز بازرگانی و بعضاً کسری بودجه. سوم، ارتقای موقعیت بین المللی برزیل، که محور اصلی آن کامل کردن زنجیره مجموعه های صنعتی و ایجاد قابلیت های تکنولوژیک بومی در صنایع استراتژیک بود.
در سایه چنین اقداماتی، توانایی های صنعتی و تکنولوژیک برزیل در صنایعی همچون هواپیماسازی، صنایع نظامی، مخابرات، خودروسازی، صنایع واسطه ای و ماشین سازی ارتقا یافت. علیرغم این دستاوردها، عملکرد عمومی صنایع برزیل طی دهه 1980 منفی بوده است و این روند در سال های اول دهه 1990 نیز تداوم داشته است.
در همین دوره، دولت برزیل سیاست " بازار رزرو شده " را برای صنایع مخابرات و کامپیوتر در پیش گرفت؛ ائتلافی از بخش های فنی ارتش و جامعه دانشگاهی این سیاست را پیشنهاد کرده بود. این سیاست، که مباحث فراوانی را در میان نظریه پردازان و برنامه ریزان توسعه صنعتی کشورهای مختلف برانگیخت، به عنوان نمونه ای از ورود نسبتاً موفق یک کشور در حال صنعتی شدن به عرصه تکنولوژی های برتر ارزیابی می شود.
علیرغم دستیابی به توانمندی های مذکور، برزیل هزینه های سنگینی را نیز در فرآیند توسعه صنعتی متحمل شد. یکی از این هزینه ها تورم افسارگسیخته بود. در دهه 1980، نرخ تورم در برزیل در محدوده 100 تا 270 درصد قرار داشت. هزینه دومی که پیش از این نیز بدان اشاره شد، انباشت بدهی های خارجی بود که اقتصاد این کشور را با بحران جدی مواجه ساخت.
2- چین
ورود چین به صحنه تجارت جهانی، به عنوان یک قدرت نوظهور صنعتی، تحولات مهمی را در تجارت بین المللی به دنبال داشته است. بازار وسیع این کشور و انتقال آن از یک اقتصاد کشاورزی به یک اقتصاد صنعتی موجب شده است تا تحلیل گران توسعه اقتصادی تحولات اقتصاد چین را با دقت دنبال کنند.
چین کشوری است که، علیرغم اینکه بسیاری از بنگاه های صنعتی آن دولتی هستند، طی دهه گذشته رشد قابل توجهی داشته است و ورود چشمگیرش به بازارهای جهانی برای مدتی موجب بی ثباتی سایر اقتصادهای شرق آسیا شده است؛ ولی امروزه با توجه به حجم چشمگیرش، به آن به عنوان عامل ثبات این اقتصادها نگریسته می شود. طی دوره 1978 تا 1995، اقتصاد چین بیش از چهار برابر گسترش یافته است و متوسط رشد سالانه آن در حدود 8 درصد بوده است. این کشور از نظر توان علمی و تکنولوژیک نیز در دهه 90 پیشرفت قابل ملاحظه ای داشته است. به طوریکه، طی سال های 1995 تا 1998، صادرات محصولات تکنولوژی برتر آن 30درصد رشد کرده است.
کشور چین، بدون توسل به خصوصی سازی گسترده، اصلاحات ریشه ای را در صنایع دولتی محقق ساخته و ارتباطات خود را با شرکت های چندملیتی به نحوی استراتژیک سازمان دهی کرده است. در روابط تجاری دوجانبه و همچنین ورود به سازمان تجارت جهانی نیز بر اساس اولویت های خود عمل کرده و تسلیم کشورهای غربی به ویژه آمریکا نشده است.
برنامه اصلاحات اقتصادی چین در سال 1978
تا پیش از اصلاحات سال 1978، اهداف اقتصادی چین عبارت بودند از: نیل به خودکفایی، از بین بردن اختلاف شهر و روستا و از بین بردن اختلاف طبقاتی در جامعه. بر همین اساس، برنامه ریزان این کشور بر رشد اقتصادی بالا و تمرکز بر صنایع سنگین تاکید داشتند. در این دوره، بر اساس سیاست درون گرا، بیشتر بر بازار داخلی تمرکز شد و ارتباطات بسیار محدودی با اقتصاد جهانی شکل گرفت. اگرچه، از اوایل دهه 1960 و پس از آن طی انقلاب فرهنگی، تحولات مهمی در ساختار صنعتی چین صورت پذیرفت، اما مشکلات این کشور همچنان باقی بود. از جمله این تحولات، کاهش اهمیت صنایع سنگین بود.
خلاصه ای از مشکلات این دوره از دید کارشناسان چینی عبارتند از:
• دنبال کردن رشد، بدون توجه به مساله کارآیی،
• تاکید بیش از اندازه بر صنایع سنگین،
• بی توجهی به ارتقای تکنولوژی بنگاه های موجود،
• تولید بیش از حد محصولات اولیه و واسطه ای و انبارکردن آنها و
• در نهایت از دست رفتن نیروی انسانی ماهر و متخصص به دلیل از هم گسیختگی های ناشی از انقلاب فرهنگی.
با مرگ مائو و تعویض کادر رهبری چین، دوره جدیدی در توسعه این کشور آغاز گردید. در این دوره، که از سال 1978 آغاز گردید، برنامه ای تحت عنوان نوسازی چهارگانه شامل مدرنیزه کردن کشاورزی، صنعت، علوم و تکنولوژی و توان دفاعی در دستور کار دولت چین قرار گرفت.
در اجرای برنامه نوسازی چهارگانه، رهبری جدید دست به اصلاحات گسترده ای در اکثر حوزه های اقتصادی زد. ویژگی اصلی این اصلاحات این بود که از یک الگوی ازپیش طراحی شده پیروی نمی کرد. این اصلاحات متکی بر تجربه اندوزی از به کارگیری سیاست های جدید در مناطق جغرافیایی و در حوزه های عملکرد محدودی بود که در صورت موفقیت به سایر مناطق و حوزه ها تسری می یافت.
سیاست صنعتی چین در اصلاح ساختار صنعتی کشور
بر اساس برنامه نوسازی چهارگانه، اصلاحات در بخش صنعت در زمینه های مختلف اعم از برنامه ریزی، ساختار مدیریت، قیمت گذاری، بازاریابی و تجارت صورت پذیرفت. به واسطه انجام این اصلاحات، صنعت چین از عملکرد چشمگیری برخوردار شد. از سال 1981 تاکنون، رشد بخش صنعت این کشور روند صعودی داشته و به جز سال های 1986، 1989 و 1990، همواره بالای 10 درصد بوده است. اصلاحات انجام شده در بخش صنعت بر سه محور متمرکز بوده است : تغییر در نگرش حاکم بر اولویت بندی صنایع، تغییر در نظام مدیریت و نظام انگیزشی و اتخاذ سیاست توسعه صادرات صنعتی.
سیاست دوبال و یک بدن (تغییر اولویت های صنعتی)
در کشور چین، تا قبل از انجام اصلاحات اقتصادی، در اولویت بندی صنایع، محوریت با صنایع سنگین بود. با آغاز اصلاحات در بخش صنعت، ضمن کنار گذاشتن سیاست محوریت صنایع سنگین، صنایع سبک و تبدیلی کشاورزی در اولویت قرار گرفتند.
در اواخر دهه 1980، توسعه صنایع با تکنولوژی برتر (high tech) نیز در دستور کار برنامه ریزان چینی قرار گرفت. منظور از اتخاذ این سیاست دوگانه، که از آن به عنوان سیاست دوبال و یک بدن یاد می شود، آن بود که اقتصاد چین با بهره برداری از توانایی های صنایع سبک و کشاورزی (یک بال) و به کارگیری تکنولوژی برتر در جهت توسعه اقتصادی و نه صرفاً نظامی (بال دیگر)، قادر خواهد بود تا جهش های لازم را برای ورود به بازارهای جهانی و نوسازی صنعتی صورت دهد.
در دهه اول اصلاحات، رشد صنایع سبک و کشاورزی قابل توجه بود. دولت چین، با تدوین برنامه 863 در سال 1986، تلاش های تازه ای را برای توسعه صنایع با تکنولوژی برتر آغاز کرد. هدف این برنامه، گردآوری بهترین منابع تکنولوژیک در 15 سال آینده به منظور همگامی با تحولات تکنولوژی برتر در دنیا و ایجاد حمایت های لازم تکنولوژیک در جهت توسعه اقتصادی بود. در این برنامه، صنایع بیوتکنولوژی، هوافضا، تکنولوژی اطلاعاتی، لیزر، اتوماسیون، انرژی و مواد پیشرفته هدفگیری شده بودند. این برنامه در سال 1987 با برنامه دیگری، که بر به کارگیری توانایی های تکنولوژیک در صنعت تمرکز داشت، تکمیل گردید.
دولت چین در سال 1991 برنامه جدیدی را که در آن، 11 صنعت استراتژیک مبتنی بر تکنولوژی پیشرفته هدفگیری شده بودند، اجرا کرد. این مساله، حاکی از توجه ویژه دولتمردان چینی به صنایع تکنولوژی برتر است.
اگرچه در زمینه عملکرد فعالیت های مبتنی بر تکنولوژی برتر در چین، اطلاعات زیادی در دست نیست، اما شواهد گویای جا افتادن تفکر تجاری در فعالیت های مربوطه و همچنین جذب شرکت های خارجی صاحب تکنولوژی برتر است.
اولویت دادن به نوسازی و بهبود کارآیی بنگاه های موجود
یکی از مهم ترین موانع توسعه صنعتی چین، کم توجهی به مقوله بهره وری و کارآیی بنگاه های صنعتی بوده است. به همین دلیل، در روند اصلاحات به ایجاد و به کارگیری انگیزه ها، سازوکارها و نهادهای مناسب برای بهبود کارآیی و بهره وری توجه خاصی شده است. این امر، از طریق تفویض نسبی قدرت برنامه ریزی و تصمیم گیری از سطح ملی به سطوح منطقه ای و شهری، در عین متمرکز کردن قدرت و مسوولیت بنگاه ها نزد مدیران، صورت پذیرفته است.
در راستای تفویض نسبی قدرت برنامه ریزی و تصمیم گیری در اصلاحات صنعتی دهه های 1980 و 1990، بخش قابل توجهی از اختیارات دولت مرکزی به سطوح منطقه ای و شهری تفویض گردید. بدین ترتیب، مقامات استانی و شهری، بخش قابل توجهی از مسوولیت ها را در زمینه بازبینی طرح های استراتژیک بنگاه ها، ایجاد شبکه های صنعتی، مشخص کردن محدوده های قیمت گذاری، تشویق صادرات، تنظیم تعهدات مالی و ارزی و مذاکرات دسته جمعی بین کارگران و کارفرمایان به عهده گرفتند.
متمرکز ساختن قدرت و مسوولیت در سطح بنگاه نزد مدیران نیز با ایجاد نظام قراردادی مسوولیت انجام پذیرفته است. در این نظام، دو امر مورد توجه بوده است: اول، انعقاد قرارداد استیجاری با مدیر یا گروهی از مدیران و یا کل کارکنان کارخانه به مدت سه تا پنج سال به منظور استفاده از امکانات تولیدی بنگاه. دوم، تفویض بسیاری از اختیارات از جمله نگه داشتن بخشی از سود، استخدام و اخراج، قیمت گذاری و سایر تصمیمات کلیدی بنگاه به مدیران. بدین ترتیب، دولت چین، از طریق انعقاد قراردادهای استیجاری و بدون توسل به سیاست خصوصی سازی گسترده بنگاه های دولتی، توانسته است تحولی در نظام مالکیتی سوسیالیستی ایجاد کند تا از مزایای انگیزشی نظام بازار نیز برخوردار باشد.
افزایش صادرات صنعتی
یکی دیگر از محورهای کلیدی اصلاحات صنعتی چین، تشویق صادرات بوده است. این کشور، از یک سو سیاست تشویق صادراتِ شدیداً تهاجمی را در ارتباط با بازارهای جهانی در پیش گرفته و از سوی دیگر، کنترل های محدودکننده ای را در رابطه با واردات، به ویژه واردات کالاهای مصرفی، اعمال نموده است. حاصل اتخاذ چنین سیاست هایی، تراز بازرگانی مثبت این کشور در سال های اخیر بوده است. همچنین، طی سال های اخیر، سهم صادرات کالاهای صنعتی از کل صادرات این کشور به طور مستمر افزایش یافته است. ضمن اینکه، در همین دوره، صادرات ماشین آلات و وسائل حمل و نقل از رشد خارق العاده ای برخوردار بوده و از کمتر از 1 میلیارد دلار در سال به بیش از 30 میلیارد دلار در سال افزایش یافته است.
سیاست های ویژه ای که در دستیابی این کشور به عملکردهای صادراتی فوق موثر بوده اند عبارتند از:
1- ایجاد مناطق ویژه جغرافیایی به منظور متمرکز کردن فعالیت های صادراتی: این مناطق، که با هدف توسعه صادرات و جذب سرمایه گذاری خارجی ایجاد گردیده اند، تسهیلات مالیاتی به سرمایه گذاران خارجی ارائه کرده و از تعرفه های گمرکی کمتر، تسهیلات زیربنایی بهتر، بازار کار منعطف تر و بالاخره کنترل های بوروکراتیک ساده تر برخوردارند.
2- تقویت شبکه های تولیدی در جهت سازماندهی توانایی های صادراتی: اگرچه صنایع هدفگیری شده برای صادرات به بازارهای بین المللی، صنایعی بوده اند که چین در آنها توانایی رقابت داشته است، اما این صنایع لزوماً همان صنایع هدفگیری شده برای توسعه صنعتی نیستند و شامل صنایع سبک، نساجی، ماشین آلات و کالاهای الکترونیکی هستند. علاوه بر اینگونه هدفگیری رشته ای، برنامه ای نیز تحت عنوان ایجاد شبکه های تولیدی برای صادرات از اواخر دهه 1980 آغاز گردید. هدف این برنامه، بهره برداری از توانایی های بنگاه های پیشرفته فعال در صنایع فوق الذکر و به کارگیری آنها به عنوان طلایه داران شبکه های صادراتی بوده است. اهداف این شبکه ها، کاهش شکاف موجود بین بنگاه ها در زمینه های بهره برداری و کیفیت، ورود به کالاهای با ارزش افزوده بالاتر و ایجاد تخصص در میان بنگاه ها، در عین افزایش تنوع، بوده است. در این رابطه، برخی معتقدند که شکل گیری این شبکه ها در رقابتی نمودن کالاهای چینی نقش به سزایی داشته است.
3- ارائه حق صادرات مستقیم: در سال های اخیر، به بنگاه ها و گروه های صنعتی که حائز شرایط لازم بوده اند، حق صادرات مستقیم کالا تفویض شده است. شرایط برخورداری از این حق عبارتست از: داشتن سابقه صادرات به میزان حداقل تعیین شده، برخورداری از توانایی های بازاریابی در بازارهای مقصد و دستیابی به حداقلی از رشد در صادرات برای تمدید این حق.
4- نظام قراردادها و شاخص های صادراتی: چین از یک نظام پیچیده قراردادها بین مناطق و مرکز در زمینه کسب ارز خارجی برخوردار است. بدین ترتیب که تمامی استان ها باید قراردادهای سالیانه ای را با وزارت بازرگانی امضا نمایند. در این قراردادها، اهداف صادراتی و میزان یارانه های مورد نیاز، که با کسب منابع ارزی خارجی از دولت مرکزی ارائه می گردد، قید می گردد.
5- بهره برداری از سرمایه های خارجی: گستردگی بازار داخلی چین و علاقه شرکت های چندملیتی برای حضور در این بازار، بسته بودن بازار چین برای سال های متمادی و تسهیلاتی که در مناطق ویژه این کشور ارائه می گردد، موجب شد که با شروع فرآیند اصلاحات، حجم وسیعی از سرمایه های خارجی به این کشور سرازیر گردد.
پس از تصویب قانون سرمایه گذاری مشترک و ایجاد مناطق ویژه تجاری در سواحل جنوب شرقی چین، به تدریج سرمایه گذاری مستقیم خارجی در چین آغاز گردید. تا سال 1984، حجم این سرمایه گذاری ها از یک میلیارد دلار فراتر نرفته بود؛ اما، از اوایل دهه 1990، حجم سرمایه گذاری های خارجی رو به افزایش نهاد. این میزان فقط در سال 1995 به حدود 34 میلیارد دلار بالغ گشت. این سرمایه گذاری ها که در مناطق ویژه صادراتی صورت می پذیرفت، یکی از دلایل رشد سریع صادرات این کشور بوده است. علاوه بر سرمایه گذاری خارجی، چین مقادیر قابل توجهی نیز از بازارهای مالی بین المللی استقراض نموده است.
6- سیاست " بزرگ ها را بچسبید، کوچک ها را رها کنید " : تا قبل از سال 1997، دولت چین حدود 305 هزار بنگاه اقتصادی را در این کشور در اختیار داشت که سهم بالایی از تولید صنعتی چین را تامین می کردند. در سپتامبر سال 1997، دولت مرکزی چین سیاست جدیدی را در ارتباط با بنگاه های صنعتی این کشور مطرح نمود که از آن به عنوان سیاست " بزرگ ها را بچسبید و کوچک ها را رها کنید " یاد می شود. هدف دولت چین از طرح چنین سیاستی، ایجاد بنگاه های بزرگ و توانمندی است که توانایی های لازم جهت غلبه بر موانع حضور در بازارهای شبه انحصاری جهانی و رقابت با شرکت های چندملیتی را داشته باشند.
برنامه ریزان اقتصادی چین معتقدند که صرفاً با تکیه بر " صرفه های مقیاس " ناشی از تولید انبوه (که خصوصیت اغلب بنگاه های چینی است) و برخورداری از نیروی کار ارزان نمی توان در بازارهای صادراتی حضوری پایدار داشت؛ از اینرو، ایجاد بنگاه های بزرگ چندبخشی، همانند جائبول های کره ای، جهت حضور پایدار در بازارهای جهانی الزامی است. به همین منظور، دولت چین در نظر دارد، از میان بنگاه های صنعتی تحت مالکیت خود، هزار بنگاه را که توانایی های بالقوه تبدیل شدن به بنگاه های توانمند را دارند، انتخاب نماید و طی یک دوره زمانی معین، حمایت های همه جانبه از آنها به عمل آورد. البته، در طول این دوره هر یک از این بنگاه ها که عملکرد خوبی از خود نشان ندهند، از دامنه شمول حمایت های دولت خارج می گردند.
بر این اساس، دولت چین امیدوار است در پایان دوره مذکور حداقل 120 بنگاه، که توانایی های لازم را جهت شرکت در بازارهای صادراتی دارند، از میان بنگاه های انتخابی ایجاد شوند. بدین ترتیب، به بنگاه هایی که در زمره 120 بنگاه انتخابی قرار گیرند، امتیازات قابل توجهی از قبیل حق تقدم در اخذ وام، حق تاسیس شرکت های مالی، برخورداری از معافیت مالیاتی از 15 درصد تا 100 درصد تعلق خواهد گرفت. سرنوشت سایر بنگاه ها نیز به دست سازوکار بازار سپرده خواهد شد.
چین و سازمان تجارت جهانی
اگرچه چین یکی از بنیانگذاران موافقتنامه عمومی تعرفه و تجارت (گات) در سال 1947 بود، اما با پیروزی کمونیست ها در سال 1949، این کشور از عضویت گات خارج شد و چندین دور مذاکرات تجاری جهانی بدون حضور این کشور انجام شد. از سال 1986 و قبل از شروع مذاکرات دور اروگوئه، چین مجدداً خواستار عضویت در گات شد؛ اما این تقاضا بی پاسخ ماند. مذاکرات دور اروگوئه نیز، پس از 7 سال، با جایگزینی سازمان تجارت جهانی در سال 1994 پایان یافت.
از آن زمان به بعد، همواره چالشی میان چین و اعضای بزرگ سازمان تجارت جهانی از جمله آمریکا، ژاپن، اتحادیه اروپا و کانادا در خصوص شرایط عضویت چین در این سازمان وجود داشته است. به رغم مسائل حاشیه ای نظیر حقوق بشر و یا برخی مسائل سیاسی دیگر که در تشدید این چالش موثر بوده اند، یک عامل عمده مانع عملی شدن درخواست چین بوده است؛ در واقع، چین به دنبال آن بوده است که با شرایطی که برای کشورهای درحال توسعه و جهان سوم در نظر گرفته شده، به عنوان یک کشور در حال توسعه، وارد این سازمان شود. اما اعضای بزرگ سازمان بر این امر پافشاری کرده اند که چین، به دلیل حجم زیاد اقتصادش، باید در گروه کشورهای توسعه یافته به عضویت سازمان در آید. هدف آنها این بود که چین، با پذیرش مسوولیت های بیشتر در زمینه آزادسازی تجاری، بازارهای خود را بر روی کالاها و خدمات کشورهای صنعتی بگشاید.
کشورهای بزرگ صنعتی و اقتصادی جهان معتقدند پی ریزی ساختارهای نوین تجارت بین الملل، بدون حضور پرجمعیت ترین کشور جهان، هنگام اجرا با موفقیت چندانی همراه نخواهد بود. لذا عضویت چین در این سازمان، هم به موفقیت مصوبات مذاکرات کمک خواهد کرد و هم بازار بسته اقتصاد چین را بر روی کالاهای صنعتی این کشورها خواهد گشود. از طرف دیگر، چین نیز به این نکته واقف است که بدون عضویت در این سازمان، صادرات صنعتی این کشور تداوم نخواهد یافت. به همین دلیل، با اتخاذ سیاست ها و تدابیری جدید، تلاش های وسیعی را جهت ایجاد توانمندی های لازم برای مقابله با تبعات احتمالی عضویت در این سازمان آغاز کرده بود؛ تا اینکه، علیرغم وجود اختلاف نظرها، اخیراًً با عضویت چین در این سازمان موافقت شد.
مآخذ
• Gereffi, Gary, 1989, (Manufacturing Miracles), Princeton U. press.
• Sichaan & Jiangsu, 1998 (The Bigger< The Better ) , Far Eastern Economic Review.
• صباغیان ، علی ، 1378 ، (الزامات عضویت چین در سازمان تجارت جهانی ) ، روزنامه همشهری 26/8/