چالشهای مدیریت دولتی در ایران
د
آشنایی با جوهره مدیریت دولتی
پیشگفتار
سه سطح نظام مدیریتی ایران:
1.اداره امورسیاسی(مدیریت سیاسی)
2.اداره امورعمومی(مدیریت دولتی)
3.مدیریت خصوصی
این سه سطح درتعامل تنگاتنگ بایکدیگرجامعه رامدیریت میکنند
مسائل عمومی موردتشخیص
مرحله اول:
تدوین دستورکار
مرحله دوم:
شکل گیری
خط مشی
مرحله سوم:
اجرای خط مشی
چرخه خط مشی گذاری عمومی(لسترواستوارت)
مرحله سوم برعهده مدیریت دولتی و5مرحله دیگربرعهده مدیریت سیاسی میباشد
مرحله ششم:
خاتمه خط مشی
مرحله پنجم:
تغییرخط مشی
مرحله چهارم :
ارزیابی خط مشی
شش چالش عمده مدیریت دولتی ایران
1.نفس اجرای سیاستهای دولت(عقلانیت وراهبرددربخش دولتی)
2.ایجادمدیریت دولتی مشارکت جویانه
3.فساد اداری
4.تحول اداری دربخش دولتی
5.دانش محوری اقتصاد وبخش دولتی
6.جابجایی مدیران دربخش دولتی
تاریخچه و قدمت مدیریت دولتی:
همچون قدمت دولت و تمدن بشری
دوران پس از جنگ جهانی دوم
– جان استوارت میل(1864) با انتشار کتاب اصالت فایده،آزادی و دولت نماینده
– ودرو ویلسون بیست و هشتمین رئیس جمهور
امریکا و بنیان گذار جامعه ملل (1887) با انتشار
نخستین مقاله با نام ”مطالعه اداره“
– ماکس وبر با عرضه کتاب اقتصاد و جامعه
– اما مدیریت علمی تیلور و اصول اداره فایول و همین طور اصل جریانهای فکری
در نظریه سازمانها سبب شدند که افرادی در حوزه اداره امور عمومی به ایجاد نوعی علم اداره بیندیشند.
مدیریت دولتی چیست؟
حضور مدیریت دولتی در عرصه های گوناگون زندگی عمومی
از جست و جوی فضا
… تا جارو کردن خیابانها
یکی از عللل نبود تعریف واحدی از آن در ادبیات علم اداره است.
افراد حرفه ای با تحصیلات عالی تا افراد با مهارتهای محدود،
مهندس،معلم متصدی امور کارکنان …کارگر یدی
چند تعریف به عنوان نمونه:
ویلسون: مدیریت دولتی اجرای نظام مند و کارآمد قانون عمومی میباشد.
گودنو: اشاره به اجرای خط مشی های (سیاستهای) تهیه شده توسط سیاسیون دارد.
لئوناردو وایت: مدیریت دولتی، مدیریت انسانها و منابع به منظور تحقق اهداف حکومت میباشد.
وایت: مدیریت دولتی متشکل از همه عملیاتی است که هدفش تحقق یا اجرای خط مشی عمومی است.
دیماک تعریف زیر را در باره ی مدیریت دولتی عرضه کرد : مطالعه قدرت ها و مسائل ،سازمان و کارکنان ،و شیوه ی مدیریت اجرای قوانین و خط مشیهای مقالات دولت
دنهارت تعریف دیگری پیشنهاد می دهد:مدیریت دولتی بر مدیریت برنامه های عمومی متمرکز است.
در نهایت ،جانسون مدیریت را چنین تعریف می کند:مدیریت دولتی را می توان چرخه ی روابط متمرکز بر اجرای خط مشی عمومی قلمداد کرد.
انقلاب در تعریف مدیریت دولتی در دهه 1940
موضع ویلسون که قائل به جدایی سیاست و اداره بود کاملاً برعکس شد و سیاست و خط مشی را عناصری جدایی ناپذیر از اداره امور عمومی تشخیص داد.
اپل بای،مارشال و گلادی دیماک،داگلاس فکس، فلیکس نیگرو،چارلز لوین،گای پیترز، فرانک تامسون،…
اگر بخواهیم مدیریت دولتی را عمل سازمانهای عمومی تعریف کرده و دوگانگی سیاست و اداره را نیز در آن لحاظ کنیم و عمومی بودن را فقط به سازمانهای دولتی اختصاص ندهیم:
”مدیریت دولتی یعنی مدیریت مسائل عمومی برای تحقق منافع عمومی“
1-عمل سازمانهای غیر انتفاعی و غیر دولتی و حتی برخی از اعمال سازمانهای خصوصی ممکن است وجهه عمومی به خود بگیرد.
2-مدیریت کردن مسائل عمومی هم سیاستگذاری و هم اجرا را به صورت هم زمان در خود جای داده است
قلمرو اداره امور عمومی(مدیریت دو لتی):
با نگاه به تعاریف مختلف به نظر می رسد وی‍ژگیهای زیر تا حدی مرز مدیریت دولتی را مشخص می سازند:
شاخه اجرایی دولت
فرموله ،اجرا و ارزیابی کردن خط مشی های عمومی
نوعی حلقه ارتباطی بین شهروندان و دولت
رابطه سیاست و اداره
دوگانگی عمومی-خصوصی
ارتقای منفعت عامه و تولید کالا و خدمات عمومی
درگیری در دامنه ای از مسائل که بر رفتار انسانها و تلاشهای همکاری گونه انسانها متمرکز است
حوزه ای که ریشه در قانون و عملیات آن دارد
” متغیرها و پیچیدگیهای متعدد مانع از ارائه یک تعریف و طبقه بندی نظام مند می شود“
در قلمرو عملی:
مدیریت دولتی در سراسر جامعه نقش ایفا می کند که محمل آن سازمانهای تحت نظارت سه قوه (و در ایران سازمانهای تحت نظارت مستقیم رهبری) است.
در قلمرو علمی- دانشگاهی:
بین چند رشته اصلی قرار می گیرد
– علم سیاست
علم مدیریت
علم حقوق(از نگاه روزنبلوم1997)
علم اخلاق(از نگاه دنهارت1995)
علم دین(در کشور ما)
علوم اجتماعی
اداره ومدیریت:
در مورد این دو واژه با وجود برخی شباهتها ، تفاوتهای معنا داری نیز بین آن دو به چشم می خورد:
اداره امور
فرهنگ آکسفورد:اداره کردن امور و عملیات
ریشه لاتین:از واژه لاتین ADMINSTRATE به معنای ”خدمت کردن ”مشتق شده است
تعریف: فعالیتهای مربوط به حفظ اسناد و پردازش اطلاعات ،کار با کاغذ، به کار گیری قواعد و رویه ها و خط مشی هایی که دیگران تعیین و تدوین کرده اند و هر اقدامی در اداره نیازمند مجوز اداری است.
اساساً شامل پیروی از دستورات و ارائه خدمات است
مدیریت
فرهنگ وبستر: استفاده عاقلانه از ابزار برای تحقق هدفی از پیش تعیین شده
ریشه لاتین:از واژه MANUS به معنای ”کنترل با دست“مشتق شده است
تعریف: مدیریت معطوف به نتیجه است و در قلمرو مدیر آزادی عمل است و به جای تبعیت از دستورالعملها بر تحقق نتایج و مسئولیت در برابر آن نتایج متمرکز است و چه بسا فرآیندها را به تناسب وظایف خود طراحی کند.
در گستره معنایی محدود واژه های اداره و مدیریت توصیفهای کلی از یک فعالیت هستند، امادر گستره معنایی وسیع واژه مدیر بیشترمورد استفاده قرار می گیرد زیرا تحت این واژه توصیف بهتری از کاری می شود که مدیر در عصر حاضر انجام میدهد چرا که مدیران احساس می کنند که می توانند مانند مدیران بخش خصوصی نتایج را محقق سازند در نتیجه استفاده از واژه مدیریت دولتی به جای اداره کننده امور هر روز بیشتر رواج پیدا می کند
اصول اداره امور عمومی
محورهای اصلی این اصول عبارتند از:
ساختار نهادی ، اداره امور عمومی، انگیزش کارکنان دولتی، جایگاه منفعت عامه
اصول سنتی
اصول تعدیل شده در عصرحاضر“طی دوران پس از جنگ جهانی دوم“
اصول اداره امور دینی مردم سالار اسلامی“با مطالعه قران و نهج البلاغه“
اصول سنتی:
وظایف نهادهای عمومی باید به دست سیاست مداران تعیین شوداما به منظور رعایت مدل تصمیم گیری عقلایی باید به دست مدیران اجرا شود
اداره با اتکا بر اسناد مکتوب انجام میشود و دفتر عنصر اصلی اداره امور تصور می شود
وظایف عمومی بر مبنای مستمر و نیز حاکمیت قوانین و مقررات استوار است
جهت انجام دادن قواعدکارفنی وقانونی افراد آموزش دیده ضروری است
وظایف باید به حوزه های مجزا تقسیم و از حق فرمانروایی خاصی برخوردار شوند و هر یک سازو کار تنبیه خاص خود را داشته باشد
حق کنترل و فرماندهی مشخص و متصدیان امورعمومی ووظایف آنها بصورت سلسله مراتبی تنظیم شوند
منابع سازمان از منابع اعضا کاملاً متمایزند
متصدی امور عمومی نمی تواند پست سازمانی خود را با اهداف خصوصی ادغام کند
کارکنان بخش عمومی برای انجام دادن تعهدات خود احساس تکلیف می کنند
منفعت غالب منفعت عامه است که محدودیتهایی را بر منافع شخصی در سیاست و اداره تحمیل می کند
اصول تعدیل شده در عصر حاضر
بین اداره و سیاست جدایی نیست
تصمیم گیری عقلایی در بخش عمومی میسر نیست و فقط عقلانیت محدود می تواند میسر باشد بنابراین گرایش به عدم عقلانیت است
اجرا خط مشی به صورت بالا به پایین صورت نمی گیرد بنابراین تحقق خود کار اهداف در بخش عمومی ممکن نیست
اداره امور عمومی به دست گروههای خود راهبر به بهترین نحو مدیریت می شود
اداره کنندگان عمومی نباید با قواعد رویه ای محدود شوند چون آنچه اهمیت دارد تحقق هدف است نه ابزار تحقق هدف
تمرکز گرایی در بخش عمومی شاید برای سلسله مراتب و کنترل در اداره امور عمومی برانگیزاننده باشد ولی منجر به نوعی اجرای ناقص می شود
نهادهای بخش عمومی وقتی نا متمرکز باشند بهتر عمل می کنند(انطباق و پذیرش را آسانتر کرده انگیزه را بهبود
می بخشد و انعطاف پذیری را افزایش می دهد)
مشوقهای خاص، کارکنان بخش عمومی را بر نمی انگیزاند بلکه آنها نیز به منظور حداکثر سازی منافع خودنظیر در آمد، پرستیژ و قدرت کار می کنند
اصول اداره امور دینی مردم سالار اسلامی
اصل روز بازخواست اعمال مدیر(اصل معاد)
مدیریت در بخش دولتی عمومی محل خدمت است نه خلعت قدرت
رضایت مخلوق به معنای رضایت خالق است
مدیریت در بخش دولتی امانت مردم است و حفظ امانت ارزش اخلاقی
مهمی در جامعه اسلامی محسوب می شود
مدیریت دولتی مقید به اجرای سیاستهایی است که با روح ارزشهای دینی سازگاری داشته باشد
سرپیچی مدیریتی در بخش دولتی در صورت تضاد فرامین مدیریتی با اخلاق دینی جایز نیست
سیاست عین دیانت است و دیانت عین سیاست است
مدیران دولتی سازندگان اصلی خط مشیهای کشورند
مردم محوری در مدیریت دولتی
مدیریت دولتی نقش بسیار کلیدی در تمدن بشری داردو رکن اساسی حکومت است،اگر چه شباهتهایی با بخش خصوصی دارد تفاوتها به نظر برجسته می آید.
مردم محوری مدیریت دولتی تعیین کننده مرز بخشهای خصوصی و دولتی است و از عوامل زیر نشئت می گیرد
قانون اساسی
منفعت عامه
نیروی بازار
حکمرانی مردمی
قانون اساسی
قانون اساسی در هر کشور تجلی حاکمیت خواست و اراده مردم و میثاق حکومت و ملت است .فرمانرانی عمومی در اصول و فصول قانون اساسی جاری بوده راهنمای سیاستهای کلی نظام سیاسی کشور است.
بر این اساس توجیه جایگاه مدیریت دولتی در قانون اساسی از جهات زیر مهم است:
1- ظهور حکومت اداری جدایی قوا را قدری مخدوش می کند. بنابراین بعضاً ممکن است آن دسته از وظایف یا امور اداری که خاص قوه مجریه است در دست قوه مقننه قرار گیرد یا وظایف قوه مجریه در قلمرو قوه قضاییه قرار گیرد زیرا قانون اساسی در این مورد سکوت کرده است.بنابر این قانون اساسی نقش مهمی در جهت دهی مدیریت دولتی از حیث جایگاه کاری ایفا می کند
2 – قانون اساسی باید قلمرو مدیریت دولتی را به نحوی نشان دهد(همانطور که اصل 44 قلمرو بخش دولتی ،خصوصی و تعاونی را در اقتصاد کشور نشان می دهد.)
3 – قانون اساسی ارزشهای حاکم بر بخش عمومی را نشان می دهد که بعضاً در تعامل و تقابل با ارزشهای بخش خصوصی است
منفعت عامه
در منظر اخلاق منفعت عامه عالی ترین هدف غایی سازمانهای دولتی است و مرز اصلی مدیریت در بخشهای خصوصی و دولتی در ان است.
در قاموس بخش خصوصی با اخلاق باور به سود نباید تنها هدف غایی باشد بلکه خیر اقتصادی و اجتماعی مثبتی تصور شود که به منفعت عامه کمک کند {شرکتهای خصوصی نباید به بهانه دریافت سود بیشتر سلامت و ایمنی کارگران یا کلیت جامعه را (صادر کردن معادن ،آبزیان و تخریب جنگلها)به خطر بیندازند.}
آیا مدیران دولتی نمایندگان منافع شهروندان هستند ومردم سالاری بر مدیریت دولتی حاکم است؟
نیروی بازار
یکی دیگر از تفاوتهای مدیریت بخش خصوصی و عمومی نقش بازار در عملیات آنهاست
قیمت کالاها و خدمات بخش عمومی در محیط بازار تعیین نمی شودبلکه قیمت بیشتر آنها از طریق ابزار بودجه ای تعیین می شود(بودجه ای که مجلس تصویب می کند) نه از طریق معاملات آزاد بین خریدار و فروشنده.
درآمدهای مدیریت دولتی عمدتاً از طریق فروش نفت (درکشورایران) و اخذ مالیات به دست می آید، اگر چه بابت عرضه برخی از خدمات ، نظیر صدور گواهینامه های گوناگون و مجوزهای متعدد ، حق الزحمه ای دریافت می شود؛ ولی این درآمد درصد بسیار ناچیزی از کل بودجه کشور را تشکیل می دهد. در عین حال ، در جاهایی که سازمانهای دولتی بابت عرضه برخی از خدمات یا کالاها حق الزحمه ای دریافت می کنند ممکن است یا به صورت یک انحصار قانونی عمل کنند یا براساس قانون موظف باشند که خدمات یا کالاهایی را با هزینه ثابت به مردم عرضه کنند ، اگر چه بهای تمام شده آن کالاها یا خدمات چند برابر قیمت فروش آنها به مردم باشد (بهای تمام شده نان یا بنزین و 000 را با قیمت عرضه آنها مقایسه کنید.) در بازار آزاد اگر شرکتی در تولید کالا یا خدمات بر اساس قیمتهای رقابتی قصور کند مشتریان خود را از دست خواهد داد اما سازمانهای دولتی همچون شهرداری ها، اداره ثبت و … چنین وضعیتی ندارند.
حکمرانی (مردمی)
در کشورهای مردم سالار و همین طور در ایران ، حکمرانی (یا حق صدور دستور) در مردمی نهفته است که آن را از طریق انتخاب یک دولت نماینده (و در ایران انتخاب رهبر از طریق مجلس خبرگان رهبری) اعمال می کنند. به عبارت دیگر ، مردم حق دستور دادن را به مجموعه ای به نام رهبری یا دولت واگذار می کنند و دولت از جانب مردم حق صدور فرمان دارد. براین اساس در چنین کشورهایی ، مدیریت دولتی امین مردم است . به همین ترتیب ، دولت فرامین مردم را در قالب سیاستهایی به مدیریت دولتی ابلاغ می کند و مدیریت دولتی باید دستورات مردمی را در عمل اجرا کند
بنابراین ، مدیران دولتی ، به منزله نمایندگان مردم (دارای حق فرماندهی)، درمقامی قرار دارند که با جایگاه مدیران و کارکنان در بخش خصوصی درحد قابل توجهی متفاوت است. مدیران دولتی ، به مثابه امین حاکم (مردم) ، در تدوین و اجرای خط مشی های عمومی مشارکت می کنند. اعمال (کنشها) آنان تجلی اراده حاکم (مردم) است ؛ یعنی اعمال مدیران دولتی براساس قانون اجباری و مبتنی بر زور است. به عبارت دیگر ، مدیر دولتی چه بخواهد چه نخواهد به اجبار باید چیزی را اجرا کند که به او ابلاغ شده است (البته مدیر اخلاقی در برابر دستورات خلاف اخلاق جامعه و اصول و مبانی ارزشی دین واکنش نشان می دهد). در این میان ، بخش خصوصی نیز خط مشی های خاص خود را تدوین می کند و به فعالیتهایی اشتغال دارد که در زندگی مردم جامعه تاثیر می گذارد ، اما اعمال آنها مبتنی بر اجبار قانونی نیست . اگر نخواهد چیزی تولید کند ، کسی نمی تواند او را مجبور به این کار کند ؛ اما اگر در بخش خصوصی امری خلاف قانون مادر و سایر قوانین کشور صورت بگیرد، بی تردید دادگاه ها و نیروهای انتظامی متوسل به اجبار و زور برضد آن بخش خواهند شد
باتشکرازتوجه شما