عنوان :
مدیریت و برنامه ریزی جامع شهری
علل و روند تحولات برنامه ریزی شهری
برنامه ریزی شهری، به مفهوم امروزی خود در اوایل قرن بیستم در اروپا و آمریکا بنیاد گذاشته شد، ولی از آن زمان تاکنون تغییرات وسیع و عمیقی را به خود دیده است. برنامه ریزی شهری، با توجه به ماهیت شهری بودن تمدن معاصر، همواره تحت تاثیر عوامل سیاسی، اجماعتی و فکری بود و از این رو بررسی نظریه ها و روش های مربوط به آن، جدا از این زمینه ها، به درستی قابل شناخت و تبیین نیست. به طور کلی عوامل موثر در نحوه عمل و تحول برنامه ریزی شهری را در طول قرن بیستم به سه گروه به شرح زیر تقسیم بندی کرد:
الف- عوامل سیاسی – اقتصادی
جنگ های جهانی و افزایش نقش مداخله دولت در اداره جامعه
شکل گیری نظام دو قطبی در جهان و تقویت تمرکز گرایی
فروپاشی شوروی و کاهش برنامه ریزی متمرکز
پیدایش لیبرالیسم اقتصاد بازار
گسترش دموکراسی و مفهوم جامعه مدنی
ب- جریان های فکری و فلسفی
خودگرایی تحلیلی و نقد اثبات گرایی عملی
پدیدارشناسی و نقد شناخت عملی
نظریه عمومی سیستم ها و گسترش کل نگری
نظریه های اجتماعی توسعه (کیفیت زندگی)
جنبش محیط زیست و توسعه پایدار
جنبش پسامدرنیسم و نفی اقتدارگرایی
پ- نظریه ها و تجارب برنامه ریزی شهری
تبدیل برنامه ریزی شهری به روندهای قانونی و رسمی در اوایل قرن بیستم
استفاده از انواع نظریه های علوم مختلف در برنامه ریزی شهری
تایید نظریه های سیاسی در برنامه ریزی شهری
گسترش نقش مدیریت برنامه ریزی شهری
در واقع دو گروه اول و دوم، از جمله عوامل بیرونی محسوب می شوند که بر روند توسعه شهرنشینی و نحوه ساماندهی آن تاثیرگذار بود و گروه سوم در ردیف عوامل درونی قرار دارند، که به طور مستقیم در تحول و تعامل برنامه ریزی شهری دخالت داشته اند.
می توان گفت سراسر قرن 20 عرصه آزمون و خطای برنامه ریزی شهری بود، اما نکته بسیار مهم و درس آموز این است که میان دو نیمه اول و دوم قرن بیستم، تفاوت های اساسی در عرصه برنامه ریزی شهری مشاهده می شود. در نیمه اول قرن بیستم، اساس برنامه ریزی عمومی و برنامه ریزی شهری بر اولویت نقش دولت، برنامه ریزی متمرکز، تاکید بر مسائل اقتصادی و کالبدی استوار بود، و روش های اصلی آن از خردگرایی و علوم طبیعی و کاربردی بهره می گرفت.
این شیوه برنامه ریزی، بنا به محتوا و روش های خود به برنامه ریزی جامعه یا برنامه ریزی عقلایی معروف شد، که الگوی عملی آن به صورت طرح های جامع رواج جهانی پیدا کرده است اما در دهه 1960، نظریه برنامه ریزی سیستمی در غرب رواج پیدا کرد و الگوی طرح های ساختاری- راهبردی جانشین طرح های جامع سنتی گردید. ولی خیلی زود همراه با شتاب گرفتن تحولات جامع غربی این شیوه برنامه ریزی نیز به سرعت در معرض تغییر و اصلاح قرار گرفت، به طوری که در طول دو دهه پایانی قرن بیستم و آستانه قرن 21 اینک نظریه ها و روش های نوینی در عرصه شهرسازی پدید آمد. که محورهای اصلی آن به سمت برنامه ریزی محلی، توسعه مشارکت، اعتلای کیفیت محیط، گسترش عدالت، و روش های دموکراتیک معطوف شده است.
سه الگوی اصلی برنامه رزی شهری غرب، از آغاز تا امروز به ترتیب زیر است:
الف- الگوی برنامه ریزی جامع و طرح های جامع
ب- الگوی برنامه ریزی سیستمی و طرح های ساختاری- راهبردی
ج- الگوی برنامه ریزی فرآیندی و دموکراتیک
ویژگی های برنامه ریزی جامع
برنامه ریزی جامع اصولاً بر خودگرایی و مبانی منطقی استوار است و در عرصه شهرسازی بیش از پیش به سمت اندیشه هنری و کالبدی گرایش دارد. در این گونه برنامه ریزی، اهداف و مقاصد برنامه ریزی از قبل توسط نمایندگان سیاسی و مدیران جامعه تعیین می شود و بنابراین در فرآیند برنامه ریزی جامع، موضوع تعمیم سازی و تعیین اهداف و سیاست ها اصولاً مطرح نیست. در این شکل از برنامه ریزی، طبق موازین عقلی و عملی (یعنی از طریق استقرا و قیاس) اطلاعات لازم در مورد شهر جمع آوری و مورد تحلیل قرار می گیرد.
حاصل کار طرح جامع است که به صورت کامل و جزئی وضعیت کاربری زمین را به حال و آینده به صورت نقشه های تفضیلی و ضوابط دقیق اجرایی معلوم می کند. این طرح جامع (Conprenexsive plan) یا طرح اصلی (Master plan) تقریباً به صورت قطعی و تغییر ناپذیر، به عنوان سند قانونی و الزام آور، مبنای اقدامات بخش خصوصی و عمومی شهر قرار می گیرد.
به طور کلی مجموعه نقایص و مشکلات طرح های جامع شهری را در سه عرصه نظریه، روش شناسی و اجرایی تقسیم کرد.
الف- مشکلات نظری در طرح های جامع
الگوی طرح های جامع، اصولاً بر مبنای نظری اثبات گرایی، کارکردگرایی و مطلق گرایی استوار است و بنابراین ذاتاً دارای محدودیت هایی است که نمی تواند شناخت درستی از شهر و راه های اصلاح آن نشان دهد. اهم این مشکلات نظری به قرار زیر است:
عدم توجه کافی به ماهیت پیچیده و پویای شهر و مشکلات آینده نگری برای آن
سردرگمی دانش شهرسازی میان رشته های مختلف علوم مهندسی، طبیعی و اجتماعی
تعلیل برنامه ریزی جامع، برنامه ریزی کالبدی و عدم توجه به طراحی شهری
عدم توجه کافی و روندهای تصمیم سازی و تعیین اهداف و سیاست ها
عدم توجه کافی به اهرم های لازم برای نظارت و هدایت توسعه شهری
عدم توجه کافی به اهداف کیفی، عدالت اجتماعی و ارزش های بومی
ب- مشکلات روش شناسی در طرح های جامع
انجام مطالعات تفضیلی، پراکنده، غیرمنسجم و بی هدف
تاکید بیش از حد بر روش های عملی، تجدیدی و ایستا
ناپیوستگی میان مراحل برنامه ریزی، طراحی، اجرا و مدیریت
تاکید بیش از حد بر معیارهای عملی، تقسیمات مصنوعی و یکسان سازی الگوها
محصور کردن توسعه آتی شهر در چارچوب خشک و بی انعطاف نقشه کاربری زمین
عدم توجه کافی به ویژگی های اجتماعات محلی و نیازهای آنها
ج- مشکلات اجرایی و مدیریتی
عدم مشارکت شهروندان و گروه های ذی نفع در روند تهیه و اجرای طرح
تبدیل طرح و توسعه شهری به مجموعه ای از ضوابط خشک اداری و رسمی
عدم توجه کافی به امکانات اجرایی (مالی، فنی و سازمانی)
ضعف اهرم های نظارت، پیگیری و اصلاح
عدم استفاده از امکانات مردمی و محلی
رویکرد سیستمی در برنامه ریزی شهری (ساختاری- راهبردی)
با انتشار و رواج نظریه عمومی سیستم ها، نظریه سیبرنتیک و نظریه اطلاعات در دهه 1960، و بروز ناکامی ها و انتقادات جوی در مورد برنامه ریزی جامع، توسل به نظریه سیستم ها در زمینه برنامه ریزی به مرحله عمل درآمد. برای نخستین بار در سال 1964 از طرف وزارت مسکن انگلستان، با تشکیل یک گروه مطالعاتی ویژه، موضوع بازنگری در الگوی طرح های جامع شهری در دستور کار قرار گرفت. گزارش گروه برنامه ریزی (planning adrisory group) با عنوان (آینده طرح های توسعه و عمران) انتشار یافت که نظرات و تصمیمات آن، که مبتنی بر رویکرد سیستمی بود، به تصویب (قانون برنامه ریزی شهری و روستایی) (1968) منجر شد بر اساس این قانون (الگوی طرح های ساختاری) به طور رسمی در انگلستان جانشین الگوی طرح های جامع سنتی گردید و از آن پس، به سایر کشورهای جهان هم راه یافت.
در هیمن ، در کشور ایالات متحده نظرات و تجارب جدیدی در زمینه مدیریت و برنامه ریزی شهری مطرح گردید که با اهداف و مفاهیم دیگر، با نقد و رو الگوی طرح های جامعه سنتی و گرایش به نوعی برنامه ریزی منعطف تر، متنوع تر و پویاتر همراه بود. مجموعه این تحولات، در نهایت، دوری از برنامه ریزی متمرکز و تاکید بر برنامه ریزی محلی و مشارکت و توجه به روند تصمیم سازی و تحلیل اهداف و سیاست ها و نیز اتخاذ روش های اجرایی کارآمدتر در روند برنامه ریزی شهری، منجر گردید. این شیوه جدید با عنوان "برنامه ریزی استراتژیک" معروفند.
به طور کلی می توان گفت که در طول دو دهه 1960و1970 مجموعه نظریه ها و تجارب شهرسازی در کشورهای غربی، به سمت رویکردی متمایل شد که می توان آن را رویکرد سیستمی و برنامه ریزی نامید. این رویکرد، اگرچه از نظام واحد و یکپارچه ای برخوردار نبود، ولی محتوای اصلی و اهداف نهایی آن، در مجموع به سمت از رنامه ریزی برنامه ریزی جامع- عقلی و برنامه ریزی صرفاً کالبدی و پیگیری اهداف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و تلفیق برنامه ریزی و مدیریت بوده است. به طور خلاصه می توان گفت که رویکرد سیستمی به 3 صورت تاثیر اساسی در توسعه و تکامل برنامه ریزی شهری به جای نهاده است.
الف- رویکرد سیستمی به عنوان نظریه پایه برنامه ریزی
ب- رویکرد سیستمی به عنوان برنامه ریزی راهبردی
ج- رویکرد سیستمی به عنوان مدل سازی برنامه ریزی
یکی از مظاهر رویکرد سیستمی در برنامه ریزی شهری، به عنوان برنامه ریزی راهبردی (استراتژیک) معروف شد که بیشتر در ایالات متحده آمریکا رواج یافته است. اساس پیدایش برنامه ریزی راهبردی به دو منشا متمایز نظری و عملی و مرتبط با هم برمی گردد.
مبانی نظری برنامه ریزی راهبردی، در واقع از نظریه سیستم ها و نظریه تعمیم سازی در مدیریت اخذ شده است، ولی تجارب عملی آن به (برنامه ریزی راهبردی شرکتی) مربوط می شود که در دهه 1960، ابتدا در بخش خصوصی به ظهور رسید و سپس به برنامه ریزی در بخش عمومی، به ویژه برنامه ریزی شهری راه پیدا کرد.
نخستین بار (منتقدان برنامه ریزی جامع و متمرکز، در دهه 1960 این اندیشه را مطرح ساختند که محدودیت شناختی و محدودیت اطلاعات در عرصه برنامه ریزی ایجاب می کند که برنامه ریزان از رفتن به سوی مجهولات و پیش بینی جزئیات پیش بینی ناپذیر پرهیز کنند و تلاش خود را بیشتر بر موضوعات روشن تر و اساسی تر متمرکز سازند. به نظر فالودی یکی از راه های غلبه بر محدودیت های برنامه ریزی جامع، توسط به راهبردهای برنامه ریزی و برنامه ریزی راهبردی است. از نظر وی راهبردهای برنامه ریزی، رویکردهایی است که امکان می دهد، روند برنامه ریزی بر پایه شناخت معتبر و امکانات واقعی استوار گردد، و روند تصمیم گیری، به جای تعیین تکلیف قطعی و نهایی، در راستای هدایت و اصلاح روندهای واقعی و به صورت گام به گام انجام پذیرد. بنابراین برنامه ریزی استراتژیک، از یکسو به ارتباطات متقابل میان سطوح و مراحل مختلف برنامه ریزی نظر دارد، و از سوی دیگر، توجه به خود را بر مسائل و منابع اصلی متمرکز می سازد و از درگیر شدن با انبوه جزئیات پرهیز می کند و بخشی از وظایف مربوط به تصمیم گیری را به عهده نهادهای محلی وامی گذارد (فالودی، 1973، ص207-218).
در همین زمینه (پیترهال)، نیز در انتقاد از برنامه ریزی جامع، به ضرورت بکارگیری اصول برنامه ریزی راهبردی اشاره می کند. به نظر وی، برنامه ریزی شهری، بیش از پرداختن به جزئیات به تمرکز بیشتر بر روی اصول کلی نیاز دارد و باید بر فرآیند یا توالی زمانی در جهت رسیدن به اهداف تاکید کند. علاوه بر این، به جای ارائه حالت مطلوب به صورت دقیق، می باید از یک چشم انداز نموداری و کاملاً عمومی از آرایش فضایی در هر نقطه از زمان آغاز کرد و به تدریج و فقط نیاز به پرکردن آن به صورت جزء به جزء و گام به گام پیش رفت (میترهال، 1964، ص4).
به یک اعتبار می توان گفت که رویکرد راهبردی بر اعتقاد به نسبت اعتبار علم و اطلاعات و نسبت قدرت تصمیم گیری برنامه ریزان و مدیران استوار است، و از این رو برنامه ریزی راهبردی، بیشتر نقش هماهنگ کند. میان برنامه های مختلف و نهادهای اجرایی را به عهده دارد. در همین چهارچوب است که نظریه ها و روش های مختلف برای تصمیم سازی و تصمیم گیری، تحلیل سیستم ها، تعیین راهبردها و انتخاب گزینه ها به وجود آمده است. از جمله می توان به روش هایی مانند (تحقیق در عملیات) (researeche operational) و فرآیند (برنامه ریزی/ طرح/ بودجه بندی (P.P.B) و (تحلیل سیاست هاPolicy anqlysis) اشاره کرد، که در عرصه های مختلف سیاسی و نظامی، مدیریت و برنامه ریزی رواج پیدا کرده است.
به طور کلی می توان گفت که از اواخر دهه 1960 به بعد، تقریباً در سراسر اروپا، ایالات متحده، کانادا و سایر کشورهای توسعه یافته مثل ژاپن، الگوی برنامه ریزی ساختاری- راهبردی با اشکال و عناوین مختلف به صورت الگوی مسلط درآمد. این الگو، اگرچه در کشورهای مختلف، از نظام واحد و یکسانی برخوردار نبود، ولی محتوای اصلی و اهداف نهایی آن، در مجموع، به سمت دوری از الگوی برنامه ریزی جامع- تفضیلی و اصلاح و تکمیل دیدگاه ها و روش های برنامه ریزی و اجرا معطوف وبده است. در یک جمع بندی کلی می توان ویژگی های برنامه ریزی ساختاری- راهبردی را به صورت زیر خلاصه کرد:
تفکیک روند برنامه ریزی به دو سطح (برنامه راهبردی- طرح های اجرایی)
ایجاد نظام سلسله مراتبی در تصمیم سازی، تصمیم گیری و اجرا
تلفیق اهداف کالبدی طرح های شهری با اهداف اقتصادی و اجتماعی
تلفیق عوامل برنامه ریزی با عوامل اجرایی و مشارکت عمومی
تاکید انعطاف پذیری، پویایی و اصلاح پذیری طرح های توسعه شهری
رویکرد سیستمی با توجه به نقش مسلط برنامه ریزی جامع- تفضیلی که بر اصول برنامه ریزی (، کالبدی و قطعی استوار بود، تغییری بنیادی در مبانی طرح های شهری به وجود آورد و چشم اندازی تازه در برابر آینده شهرسازی کشور، در زیر برخی از مهمترین نتایج رویکرد سیستمی در برنامه ریزی شهری اشاره می شود.
الف- از دیدگاه نگرش سیستمی، برنامه ریزی برای یک شهر نمی تواند به مجرد و جدا از روابط آن با نواحی و شهرهای همجوار انجام پذیرد. بنابراین برنامه ریزی شهری مستلزم بر ایجاد یک نظام یکپارچه از سطوح مختلف برنامه ریزی قضایی است که نحوه پیوستگی و هماهنگی متقابل میان سیستم های فرادت و فرودت را نشان می دهد و راه های ایجاد تعادل و توازن میان آنها را معلوم می کند. بر پایه این نگرش است که فرآیند حرفه ای و ارتباط دو سویه میان نهادهای برنامه ریزی مرکزی و نهادهای برنامه ریزی و مدیریت محلی، به عنوان یک اصل پایه ای، پذیرش عام پیدا کرده است.
ب- تحلیل سیستمی بیانگر آن است که شهر فقط یک سیستم کالبدی یا طبیعی نیست، بلکه بستر اصلی زندگی فردی و جمعی انبوه انسان هاست و بنابراین مکانی برای تحقق آرمان ها، بروز خلاقیت و جستجوی سعادت و رضایت آنان محسوب می شود. از این نظر برنامه ریزی شهری می باید فراتر از اهداف کالبدی و کارکردی، به نیازهای اجتماعی، فرهنگی و روانی مردم پاسخ گوید. این امر ضرورتاً برنامه ریزی شهری را با عرصه های دیگر مانند کیفیت محیط، رفاه عمومی، عدالت اجتماعی، مشارکت شهروندان و غیره مرتبط می سازد و راه های وصول به آنها را در دستور کار خود قرار می دهد.
پ- از نظر رویکرد سیستمی، برنامه ریزی شهری به جای مطالعات جامع به جامع نگری یعنی در نظر گرفتن کلیت و تمامیت شهر و ارتباطات اساسی آن نیاز دارد و به همین دلیل نمی توان تمام حیات آن را در چارچوب یک (طرح جامع) در مفهوم سنتی خود، شناسایی کرد و روند دقیق تحولات آن را طبق نقشه ها و جداول کاربری زمین تحت نظارت و هدایت درآورد. از این نظر، برنامه ریزی برای توسعه و عمران شهر به سطوح مختلف تصمیم سازی و تصمیم گیری، و تهیه و اجرای انواع طرح های توسعه شهری، در مقیاس های مختلف و موضوعات متفاوت نیاز دارد.
ت- یکی از مظاهر رویکرد سیستمی در برنامه ریزی شهری، گرایش، برنامه ریزی راهبردی است. در واقع پیچیدگی سیستم شهرها و محدودیت های شناخت کامل آنها ایجاب می کند برنامه ریزان از رفتن به سوی تحولات و پیش بینی جزئیات پیش بینی ناپذیر پرهیزکنند و تلاش خود را بیشتر بر موضوعات روشن تر و اساسی تر متمرکز سازند. این رویکرد امکان می دهد که روند برنامه ریزی بر پایه شناخت های معتبر و امکانات واقعی استوار گردد و اقدامات اجرایی به صورت گام به گام همراه با اصلاح و بازنگری انجام پذیرد.
جایگاه تصمیم سازی و تصمیم گیری در برنامه ریزی راهبردی
– مفهوم تصمیم سازی در فرآیند برنامه ریزی
در دهه 1960 تغییرات چشمگیری در مبانی نظری برنامه ریزی و مدیریت به وجود آمد که به تجدیدنظر اساسی در اصول برنامه ریزی جامع و عقلایی منجر گردید. در این دوره این اندیشه قوت پیدا کرد که برنامه ریزی و مدیریت نوعی دانش (تصمیم سازی) است و بنابراین برنامه ریزان فقط مجری تصمیمات مدیران بالا دست نیستند، بلکه کارشناسانی هستند که با تحلیل نیازها و شرایط، راه های مناسب و مطمئن تری برای حل مشکلات موجود و نیل به شرایط بهتر، در آینده را، به مدیران و مسئولان جامعه نشان می دهند. بر پایه این نگرش تغییری کیفی بر مفهوم برنامه ریزی و تحولات پایه ای آن پدید آمد. از جمله این نظریه مورد قبول قرار گرفت که هر نوع برنامه ریزی و مدیریت از دو روند متمایز و مرتبط با عناوین (تصمیم سازی) و (تصمیم گیری) تشکیل شده است.
بر همین اساس وظایف برنامه ریزی و مدیریت به دو بخش اصلی تقسیم می شود:
بخش اول- شامل فرآیند تصمیم سازی (برنامه ریزی راهبردی) است که تعیین اهداف راهبردها و سیاست ها مربوط می شود.
بخش دوم- شامل فرآیند تصمیم گیری و اجرا (برنامه ریزی اجرایی) است که به اجرای تصمیمات، نظارت و بازنگری مربوط می شود.
از آنجایی که تفکیک دو مفهوم تصمیم سازی و تصمیم گیری در انطباق کامل با رویکرد سیستمی در برنامه ریزی قرار دارد، این نظریه از همان آغاز جایگاه مهمی در الگوی برنامه ریزی ساختاری- راهبردی پیدا کرد.
مفاهیم کلیدی در فرآیند تصمیم سازی
در مورد فرآیند تصمیم سازی در برنامه ریزی (تعیین اهداف، راهبردها و سیاست ها)، در دو سه دهه اخیر پژوهش های نظری و عملی وسیعی صورت گرفته و انواع تعاریف و روش ها درباره آنها ارائه شده است. برخی از صاحب نظران برنامه ریزی شهری، روند تدوین اهداف را به سه مرحله به شرح زیر تقسیم کرده اند:
اهداف کلان: اهداف کلان، اساساً کلی و بسیار مجردند، آنها را می توان در مقولات بسیار وسیعی مثل مقولات اجتماعی، اقتصادی، زیباشناختی و… قرار داد. آنها ممکن است حاوی کیفیات خود فرآیند برنامه ریزی، نظیر انعطاف پذیری می باشند.
اهداف خود (عملیاتی): اهداف خود برعکس نسبتاً خاص ترند. آنها در قالب طرح های عملی که بتوان به اجرا گذاشت، تعریف می شوند، اگر چه فاقد توصیفات تفصیلی کمی هستند. بنابراین اگر " حمل و نقل" را یک هدف کلان بدانیم، اهداف خود حاصله می توانند شامل کاهش زمان سفر، بهبود کیفیت حمل و نقل عمومی، یا تهیه طرحی برای احداث بزرگراه ها به منظور تامین نیاز رشد فزاینده اتومبیل شخصی باشند.
اهداف مشخص: اهداف مشخص، به صورتی دقیق، زمان و مکان انجام یک اقدام را معلوم می کنند، مثل تعیین احداث یک خط راه آهن زیرزمینی ظرف مدت 10 سال برای کاهش زمان سفر در بخش شمال غربی شهر به میزان متوسط بیست درصد.
با توجه به نظرات و پیشنهادات مختلف در زمینه مفاهیم و فرایند تصمیم سازی در برنامه ریزی شهری، می توان اصطلاحات کلیدی آن را به صورت زیر تعریف کرد:
تصمیم: عزم راسخ در جریان یک اقدام، که در طرح های توسعه شهری، معمولاً به عنوان (هدف)، (راهبرد) و (سیاست) یا (پیشنهاد) بیان می شود.
اهداف کلان: اهداف کلان، آن مقصد و وضعیت نهایی مطلوب است که از ارزش ها و آمال جامعه منشا می گیرد و تمام فرآیند برنامه ریزی به دست تحقق و وصول آن به سازمان داده می شود. اهداف کلان معمولاً جنبه کلی، کیفی و بلند مدت دارد که بیانگر ارزش ها و خواسته های اساس جامعه است. از اهداف کلان، اهداف فرد استنتاج می شود.
اهداف خرد: اهداف خرد در واقع اهداف عملیاتی و کاربردی هستند که برای دستیابی به اهداف کلان و در مسیر رسیدن به آنها تعیین می شوند. بنابراین اهداف خود، بیشتر جنبه مشخص، کوتاه مدت و کمی دارند. از این نظر، اهدافی ملموس، قابل دست یابی و قابل اندازه گیری است.
راهبردها: برنامه ریزی قومی تصمیم سازی و تصمیم گیری است. راهبردها آن دسته از تصمیمات هستند که اهداف یک برنامه یا طرح را هماهنگ نمود و راه های اصلی وصول به آنها را تعیین می کنند، در واقع راهبردها جهت گیری و شرایط مناسب برای حرکت به سمت اهداف را نشان می دهد.
سیاست ها: سیاست ها نوعی از تصمیمات برنامه ریزی هستند که در یک سطح پایین تر از راهبردها قرار می گیرند. سیاست هدایت کننده تصمیمات اجرایی و اقدامات کوتاه مدت است که اهداف فرد موردنظر را تعقیب می کنند.
سطح برنامه ریزی راهبردی و برنامه ریزی اجرایی
پذیرش رویکرد فزاینده ای در برنامه ریزی شهری و لزوم ایجاد پیوستگی میان اهداف واحد، مفهوم قدیمی و سنتی برنامه ریزی جامع- تفضیلی را به عنوان یک اقدام ، یکباره و قطعی، به کلی بی اعتبار ساخت و نشان داد که تهیه و اجرای هر نوع طرح توسعه و عمران شهری در وهله ی اول نیاز به شناخت نیازها و امکانات و تعیین اهداف، راهبردها و سیاست ها دارد. قبول این مفاهیم به دنبال خود مستلزم رعایت اصول امکان سنجی، مشارکت، انعطاف پذیری درروند برنامه ریزی است. بنابراین طرح های توسعه و عمران شهری، نیز می باید در دو سطح (راهبردی) و (اجرایی) تهیه و به مرحله اجرا گذاشته شود. این همان الگویی است که در انگلستان طبق قانون 1968 زیر عنوان (طرح های ساختاری) و (طرح های محلی) جنبه ی رسمی پیدا کرده است. در ایالات متحده آمریکا نیز، طرح های جامع شهری با خصلت راهبردی تهیه می شوند که در چارچوب آنها، انواع طرح ها و پروژه های اجرایی به مرحله عمل درمی آید.
در واقع طرح های ساختاری یا راهبردی، طرح های توسعه کالبدی در مفهوم قدیمی نیستند، بلکه اسنادی هستند برای تصمیم سازی که مجموعه ای از اهداف، راهبردها و سیاست ها را برای توسعه و عمران شهر تعیین می کنند و سپس مسئولان و برنامه ریزان محلی برای عملی ساختن آن اهداف و سیاست ها به تهیه و اجرای پروژه های مختلف توسعه و عمران اقدام می کنند، بنابراین برنامه توسعه و عمران شهری نمی تواند در قالب یک طرح جامع- تفضیلی واحد ارائه گردد.
در نظام جدید برنامه ریزی شهری در انگلستان تاکید زیادی بر موضوع تصمیم سازی و تعیین اهداف ها مبذول شده است و بر همین اساس (طرح های توسعه و عمران شهری) به دو نوع تقسیم شده است:
طرح ساختاری (راهبردی): شامل یک گزارش کتبی، توضیحات تصویری، سیاست های نهادهای برنامه ریزی محلی و پیشنهادات اصلی در زمینه تغییرات مهم.
طرح های محلی: طرح هایی هستند که با تفضیل بیشتر، زمینه اجرای سیاست ها و پیشنهادات اصلی طرح ساختاری را فراهم می سازند.
به موجب راهنمای رسمی تهیه و اجرای طرح های توسعه و عمران در انگلستان، هم طرح ساختاری و هم طرح های محلی، در درجه اول برای تصمیم گیری در مورد موضوعاتی محسوب می شوند که برنامه ریزی می باید در آنها مداخله یا نظارت داشته باشد. توجه طرح ها باید متمرکز بر این باشد که مقاصد و تصمیمات مسئولان را، نه به صورت احکام کلی مطلوب یا فقط اطلاعات فنی، بلکه به صورت مشخص یعنی اهداف، سیاست ها و پیشنهادات برای مداخله، تغییر و نظارت در محدوده برنامه ریزی معلوم کنند.
بنابراین، برنامه ریزی ساختاری- راهبردی بناء ماهیت نگرش سیستمی خخود، در درجه اول، فقط کلیت شهر و ایجاد تعادل پویا میان روندهای اصلی توسعه ی کالبدی و روندهای اقتصادی- اجتماعی درازمدت نظر دارد و برنامه ریزی برای عرصه های فرعی و جزئی را به عهده طرح های مشخص و شرایط خاص زمانی و مکانی آنها و اجرای تدریجی واگذار می کند. بر این اساس هدف اصلی طرح های توسعه شهری، انجام مطالعات تفضیلی و ارائه نقشه کامل کاربری نیست، بلکه منظور این است که ابتدا اهداف، راهبردها و سیاست های موثر در توسعه و عمران شهر در موضوعات و محورهای اساسی مثل توسعه اقتصادی، رفاه اجتماعی، بهسازی محیط زیست، کاربری پایدار، کیفیت مشکن و… تدوین و توجیه گردد و سپس بر اساس آنها انواع طرح ها و پروژه های مناسب، به صورتی هدفمند و هماهنگ، تهیه و اجرا شود.
بررسی نحوه رویکرد به برنامه ریزی کاربری زمین
برنامه ریزی کاربری زمین، امروز برخلاف گذشته، فقط یک اقدام کالبدی برای تقسیم اراضی شهری و تسهیل عملکردهای آن نیست. بلکه هم به عنوان هدف و هم به عنوان وسیله، یکی از ارکان سامان بخشی به فعالیت های انسانی در عرصه فضای شهری محسوب می شود. در واقع برنامه ریزی کاربری زمین از طریق ار گذار بر تصمیمات عمومی و خصوصی و هدایت نحوه استفاده بهینه از اراضی شهری، نقش اساسی در تعیین الگوی توسعه و عمران شهر و دستیابی به اهداف توسعه ی پایدار و اعتلای کیفیت محیط شهر و حومه عهده دارد. بر اساس این ملاحظات، الگوی برنامه ریزی ساختاری- راهبردی اساساً رویکرد دیگری نسبت به موضوع کاربری زمین در پیش گرفته است. در واقع هدف نهایی برنامه ریزی کاربری زمین، ایجاد نوعی (تعادل اکولوژیک) و (عدالت اجتماعی) در روند توسعه و عمران شهر است. از این دیدگاه، برنامه ریزی کاربری زمین نوعی فرآیند است که فراتر از وظایف طرح های سنت- (تعیین نقشه و جداول سرانه کاربری زمین) به اهداف محیطی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز نظر دارد.
نحوه رویکرد به برنامه ریزی کاربری زمین
برنامه ریزی کاربری زمین در گذشته فقط یک اقدام کالبدی برای تقسیم اراضی شهری و تسهیل عملکردهای آن بوده ولی امروزه هم به عنوان هدف و هم به عنوان وسیله، یکی از ارکان سامان بخشی به فعالیت های انسانی در عرصه فضای شهری محسوب می شود. وظایف طرح های سنتی- تعیین نقشه و جداول سرانه کاربری زمین هدف نهایی برنامه ریزی کاربری زمین- ایجاد نوعی تعادل اکولوژیک و عدالت اجتماعی در روند توسعه و عمران شهر- برنامه ریزی کاربری زمین نوعی فرآیند است که فراتر از وظایف طرح های سنتی، به اهداف محیطی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز نظر دارد.
برنامه ریزی کاربری زمین در الگوی طرح های جامع
در الگوی طرح های جامع سنتی معمولاً برنامه ریزی کاربری زمین بر اساس اهداف صرفاً کالبدی استوار شد و سرانه های کاربری نیز به عنوان ابزاری برای محاسبه و تعیین تکلیف قطعی برای تمام اراضی شهری به کار رفته است. برای استفاده از این ابزار جامعه شهری را به افراد تقسیم می کنند، افرادی که هر کدام دارای (فعالیت) مشخص هستند و هر یک از این فعالیت ها به یک مقدار معین (زمین) در محل معین نیاز دارند. بنابراین برنامه ریزی کاربری زمین، چیزی نیست جز برآورد تعداد افراد، برآورد انواع فعالیت و توزیع زمین شهری میان آنها.
برنامه ریزی کاربری زمین در الگوی برنامه ریزی راهبردی- ساختاری
در این الگو، اهداف و سیاست های کاربری زمین در جهت تلفیق اهداف کالبدی با اهداف اقتصادی- اجتماعی ارتقا یافته و وظایف برنامه کاربری زمین از تهیه (نقشه کاربری زمین)، (جدول کاربری زمین)، (جدول سرانه ها) به سمت اهداف راهبردی یعنی ساماندهی فضایی فعالیت ها بر اساس (آمایش در زمین)، (توسعه پایدار)، (رفاه عمومی) و (کیفیت زندگی) معطوف شده است.
محصول نهایی طرح در طرح های جامع- طرح کالبدی و نقشه کاربری زمین
محصول نهایی طرح در طرح های راهبردی ساختاری- سامان دادن به کل (نظام محیطی، اقتصادی- اجتماعی و کالبدی) به منظور اعتلای کیفیت زندگی شهری.
مباحث و موضوعاتی جدید در برنامه ریزی ساختاری وارد شده، که در الگوی های پیشین یا اصولا مطرح نبوده و یا به طور رنگ و فرعی مورد توجه قرار گرفته است. این رویکرد نوین، هم شامل موضوعات جدید (مثل برنامه ریزی فراغت و تفریح) و هم شامل تغییر کیفیت نگرش نسبت به موضوعات پیشین (مثل کیفیت کاربری مسکونی و کیفیت فضاها و راه های شهری) می شود.
برخی موضوعات جدید برنامه ریزی شهری که تحول اساسی در نحوه نگرش به کاربری زمین و نحوه توزیع آن پدید آورد. به ترتیب زیر است:
ابعاد اجتماعی مسکن و کیفیت محیط مسکونی
ساماندهی فضاهای گذران فراغت و تفریح
توسعه پایدار شهری و حفاظت محیط (طبیعی و اجتماعی)
توسعه و ساماندهی فضاهای باز و سبز (به عنوان یک عرصه مستقل و اصلی)
گسترش و ساماندهی فضاهای پیاده و حرکت پیاده
ساماندهی عوامل بصری و عناصر طراحی فضاهای شهری
تامین و هدایت مشارکت مردم در برنامه ریزی و مدیریت
مکان یابی و ساماندهی صنایع و خدمات شهری
در طرح های ساختاری و راهبردی مقولات جدید در کاربری زمین مطرح شد که قبلاً توجه زیادی به آن مبذول نمی شد. اینک در کنار مقولات معدودی کاربری سنتی (مثل مسکن، صنعت، تجارت و …) مقولاتی مانند (کاربری گردشگری، کاربری فضای باز، کاربری پیاده راه ها، کاربری تسهیلات حمل و نقل، کاربری مجامع عمومی و حتی کاربری کمپینگ ها) جایگاه مستقلی در طرح های شهری به خود اختصاص داده اند و روش ها و فنون زیادی برای برنامه ریزی و ساماندهی آنها ابداع شده است.
روش های توزیع و تقسیم کاربری ها
اساس الگوی بنرامه ریزی راهبردی در (تصمیم سازی) و (تصمیم گیری) و ایجاد پیوستگی د مراحل مختلف فرایند برنامه ریزی میان هدف گذاری اجرا و نظارت است. از این رو، برنامه ریزی کاربری زمین، هم به عنوان (هدف گذاری) در طرح های شهری و هم به عنوان ابزار تحقق پذیری پیشنهادات طرح، نقش اساسی در تهیه و اجرای انواع طرح ها به عهده دار. از این نظر، وظایف بنرامه ریزی کاربری زمین، میان طرح های ساختاری و طرح های محلی، به صورتی نظام وار و منطقی تقسیم شده است.
در طرح های راهبردی ساختاری معمولاً (برنامه کلی کاربری زمین) به صورت تدوین اهداف مورد نظر و تدوین راهبردها و سیاست های وصول به آنها تعیین می شود و تعیین جزئیات کاربری ها به عهده طرح های محلی (موضوعی و موضعی و موردی) واگذار می گردد. بنابراین در طرح های ساختاری به جای تعیین قطعی کاربری ها و ارائه جدول ها و نقشه های تفضیلی کاربری، مجموعه ای از اهداف، راهبردها، سیاست ها و معیارهای مختلف برای استفاده بهینه از اراضی و فضاهای شهری و نیز نظارت بر آنها ارائه می شود. بنابراین در طرح های ساختار، نقشه ی کاربری زمین به معنی دقیق کلمه وجود ندارد، بلکه در اسناد کتبی و تصویری طرح، الگوی کلی توزیع کاربری ها بر اساس مطالعات پایه و با توجه به اهداف اقتصادی، اجتماعی و کالبدی معلوم می شود و برآورد دقیق میزان کاربری ها و مکان یابی مشخص آنها به عهده طرح های مخلتف محلی واگذار می گردد. البته باید به طور تقریبی مکان و مقدار اراضی مورد استفاده و نیز معیارهایی انتخاب و مرحله بندی عمران آنها را تشریح کند. همچنین در مواردی که مشکلاتی برای استفاده از زمین وجود دارد، می باید راه های غلبه بر آنها، نیز بیان گردد. بنابراین در برنامه ریزی راهبردی، برنامه کاربری زمین به صورت یک بار و قطعی تعیین نمی شود، بلکه در یک فرآیند تدریجی و همکاری متقابل میان سطوح بالا و پایین برنامه ریی و در نظر گرفتن نیازها و امکانات واقعی محلی و مشارکت نیروهای موثر در تحقق آن به اجرا در می آید.
معیارهای تعیین مهم کاربری ها در طرح های ساختاری شامل مجموعه ای از معیارهای محیطی، اقتصادی- اجتماعی و کالبدی است که بر اساس شاخص های کمی و کیفی تدوین می گردد. این شاخص ها حاصل مطالعات پایه طرح است که در آنها توجه زیادی به ابعاد اجتماعی و انسانی توسعه شهری مبذول می شود. در این مطالعات، علاوه بر شاخص های کمی مثل جمعیت و استانداردهای سرانه، عملکرد کیفی کاربری های مختلف از نظر توسعه پایدار، تامین رفاه عمومی و گسترش عدالت اجتماعی و بهسازی سیمای شهری، نیز مورد بررسی و ارزیابی قرار می گیرد. برخی از معیارهای مهم در تعیین سهم کاربری های مختلف در طرح های ساختاری به قرار زیر است:
راهبردها و سیاست های طرح های بالادست
اهداف اقتصادی، اجتماعی، محیطی و کالبدی
وضعیت و امکانات اراضی موجود
مسائل و مشکلات موجود و آتی در کاربری زمین
ابزارهای قانونی نظارت بر توسعه و عمران اراضی
امکانات مالی و اداری برای تحصیل اراضی مورد نیاز
معیارها و ضوابط طراحی شهری
نحوه رویکرد طرح های ساختاری- راهبردی به اهداف اقتصادی- اجتماعی
یکی از انتقادات اساسی به طرح های جامع- تفضیلی، تاکید بیش از حد آنها بر اهداف کالبدی- کارکردی و غفلت از اهداف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بوده است. اصولاً تا حدود دهه 1960، مفهوم عام توسعه معمولاً بر مبنای محدود توسعه کمی (افزایش تولید ملی و درآمد ملی) به کار می رفت و در زمینه طرح های شهری، معمولاً شاخص های هزینه- منفعت اقتصادی، بیش از هر شاخص دیگر مورد توجه قرار می گرفت. اما از اواخر دهه ی 1960، تحت تاثیر نیازها و آگاهی های جدید، مفاهیم اجتماعی نوینی مثل (رفاه اجتماعی)، (کیفیت زندگی) و (عدالت اجتماعی) در قلمرو برنامه ریزی و توسعه ی عمومی مطرح شد که بازتاب گسترده ای در طرح های توسعه و عمران شهری و منطقه ای پیدا کرده است.
در الگوی طرح های ساختاری و راهبردی، اصولاً برنامه ریزی برای تمام ابعاد حیات شهر مورد نظر است. در رویکرد جدید ساختاری- راهبردی، برنامه ریزی برای توسعه و عمران شهر، در واقع برنامهریزی برای سامان بخشیدن به مجموعه فعالیت ها و روابطی است که میان شهروندان و محیط زندگی آنان شکل می گیرد.
بنابراین برنامه ریزی شهری نمی تواند فقط به موضوعات کالبدی و عملکردی شهر بسنده کند و ناگریز است در متن تمهیدات کالبدی- فضایی راه هایی برای تحقق نیازهای اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی شهر و شهروندان ارائه دهد. سپس موضوعات جدیدی مانند (توسعه خدمات زیر ساختی و رفاهی)، (حفاظت محیط زیست)، حفاظت آثار تاریخی- فرهنگی، بهسازی محیط مسکونی، توسعه فضاهای شهری فراغتی و تفریحی، زیبایی محیط شهری و… برنامه ریزی ساختاری- راهبردی مطرح شد. در راستای دستیابی به این اهداف جدید، دو تحول مهم و اساسی در نحوه تهیه و اجرای طرح های توسعه و عمران شهری صورت گرفته است.
الف- توسعه دیدگاه ها و روش ها در برنامه ریزی کاربری زمین
ب- تقویت جایگاه و روش های طرحی شهری در طرح های شهری
در واقع بخشی ازا هداف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی طرح های ساختاری- راهبردی از طریق نحوه رویکرد به کاربری زمین و چگونگی توزیع و فعالیت های شهری در فضا تحقق پیدا می کند، و بخشی دیگر از اهداف مربوط به حفظ ارزش های تاریخی و فرهنگی و اعتلای کیفیت محیط زنگی شهری، از طریق تقویت طراحی شهری و اجرای پروژه های طراحی شهری به مرحله عمل درمی آید.
رفاه اجتماعی
طبق تعریف سازمان ملل متحد (1963) رفاه اجتماعی، دامنه وسیعی از فعالیت ها و برنامه هایی را در بر می گیرد که تحت نظارت و با کمک دولت، برای بهزیستی افراد جامعه انجام می گیرد. عناصر مهم رفاه اجتماعی عبارتند از: تغذیه، سرپناه، سلامتی، آموزش، فراغت، امنیت شخصی، حقوق اجتماعی، ثبات اقتصادی و اجتماعی، محیط کالبدی مطلوب و… در سال های اخیر برنامه ریزی رفاه اجتماعی جایگاه مهمی در شهرسازی کشورهای پیشرفته غربی پیدا کرده است. در واقع برنامه ریزی و طراحی شهری از طریق مداخله در جهت تامین مسکن، توسعه خدمات بهداشتی، آموزش، فراغتی و… از یک طرف، و افزایش امکانات اشتغال، ثبات اقتصادی، امنیت محیط کالبدی، حفاظت منابع، زیباسازی محیط زندگی و… از طرف دیگر، نقش موثری در گسترش رفاه اجتماعی را به عهده دارد.
در طرح های ساختاری- راهبردی، اهداف رفاه اجتماعی، با روش ها و ابزارهای مختلف مورد پیگیری قرار می گیرد. اهم این روش ها و ابزارها عبارتند از:
تدوین اهداف و راهبردهای توسعه و عمران شهری
سیاست های کاربری زمین و ضوابط منطقه بندی
معرفی انواع طرح های نوسازی، بهسازی و طراحی شهری
ارائه رهنمودها و توصیه ها به نهادهای شهری
و…
کیفیت زندگی
رواج و کاربرد مفهوم (کیفیت زندگی) در واقع کنشی است علیه توسعه یک بعدی اقتصادی در سطح ملی و توسعه صرفاً کالبدی در مقیاس شهری و تلاشی است در جهت دستیابی به معیارهای کیفی در عرصه برنامه ریزی. منظور از کیفیت زندگی در نظر گرفتن شاخص های اجتماعی، روانی و فرهنگی در روند توسعه و عمران است که به نیازها و انگیزه های اساسی انسان مربوط می شود، مثل شرایط تغذیه بهتر، پوشاک، مسکن، بهداشت و آموزش و پرورش و ایجاد فرصت هایی برای کنش متقابل اجتماعی، کسب مهارت های شغلی، گسترش همبستگی عمومی و مشارکت اجتماعی و سیاسی. این شاخص ها که از اواخر دهه 1960 مطرح شد به تدریج جایگاه استواری در برنامه ریزی اقتصادی- اجتماعی و برنامه ریزی شهری کشورهای جهان پیدا کرده است. جوهر مشترک کیفیت زندگی در مکان های مختلف و کشورهای گوناگون معطوف به تامین نیازهای اساسی مادی و معنوی به طور توامان است. در واقع برنامه ریزی برای مسکن، کار و اشتغال و یا حمل و نقل بدون تامین نیازهای روانی، عاطفی و اجتماعی شهروندان مثل نیاز به امنیت، آرامش خاطر، زیبایی، تعلق اجتماعی، شادی و تفریح و… ناقص خواهد بود.
امروزه نمی توان وظایف طرح های توسعه شهری را به تامین نیازهای زیستی و کالبدی محدود کرد. در واقع هدف اصلی از برنامه ریزی و طراحی شهر دستیابی به کیفیت مسک، کیفیت حمل و نقل، کیفیت فضاها و در نهایت کیفیت محیط زندگی است.
عدالت اجتماعی
مفاهیم رفاه اجتماعی و کیفیت زندگی ارتباط تنگاتنگی با مفهوم عدالت اجتماعی دارد. در الگوی طرح های جامع سنتی بنا به علل مختلف، کمتر به موضوع عدالت اجتماعی توجه می شده است و اصولاً برنامه ریزان وظیفه ای در این زمینه برای خود قائل نبوده اند. اما در رویکردهای جدید برنامه ریزی و طراحی شهری، کمک به گسترش عدالت اجتماعی و توزیع عادلانه منابع و امکنات به یکی از اهداف تبدیل شده است.
در طرح های ساختاری- راهبردی با اتکا به اصول توسعه پایدار و با توجه به مفاهیم جامعه مدنی، کثرت گرایی و مشارکت، امکانات بیشتری نسبت به قبل برای پیگیری منافع عمومی و جلوگیری از سلطه منافع خصوصی فراهم آمده است. تصمیمات و اقدامات طرح های ساختاری- راهبردی، از دو طریق در فرآیند تشویق و گسترش عدالت اجتماعی تاثیر می گذارد. در درجه اول از طریق تدوین اهداف و سیاست های کلان در عرصه های مربوط به کاربری زمین، ضوابط منطقه بندی، توسعه خدمات عمومی و افزایش فرصت های برابر برای همگان را فراهم می سازد و ثانیاً از طریق تهیه و اجرای طرح های ویژه مثل مسکن سازی برای افراد کم درآمد، ایجاد اشتغال برای زنان، ایجاد امکانات رفاهی برای کودکان، جوانان، کهنسالان، ناتوانان و مانند اینها به طور مستقیم به اقشار و گروه های محروم کمک می کند.
تقویت زیرساخت های توسعه اقتصادی- اجتماعی
در الگوی برنامه ریزی ساختاری- راهبردی، اهداف کلان و خرد توسعه و عمران منطقه ای، شهری و محلی بر اساس یک نظام سلسله مراتبی از طرح های توسعه، در مقیاس های مختلف، تعریف می گردد و به مرحله اجرا درمی آید. بنابراین طرح های توسعه و عمران شهری، فقط ابزاری برای پاسخگویی به نیازهای کابردی و اداره شهر نیست، بلکه وسیله ای برای ایجاد پیوستگی و هماهنگی میان سطوح کلان توسعه و عمران در مقیاس محلی و منطقه ای، و سطوح خرد توسعه و عمران در مقیاس های محلی محسوب می شود. از این رو طرح های ساختاری- راهبردی در چارچوب اهداف و وظایف طرح های بالادست خود می کوشند که اولاً اهداف توسعه و عمران شهری را به طور مشخص و شده بیان کنند، ثانیاً راه های تحقق عملی آنها را ارائه دهند.
بر این اساس طرح های ساختاری- راهبردی موظف هستند که از طریق ابعاد و تقویت زیرساخت های تولیدی، ارتباطی، رفاهی و آموزشی، زمینه تحرک اقتصادی، توسعه ارتباطات اجتماعی، افزایش اشتغال و درآمد برای شهر و نواحی همجوار فراهم کنند. در واقع رونق اقتصادی و تحرک اجتماعی، شرط لازم برای هر نوع توسعه و عمران شهری محسوب می شود و بدون آن، دستیابی به اهداف کیفی توسعه، بهسازی محیط زیست و جلب مشارکت عمومی بسیار دشوار و در مواردی غیر ممکن خواهد بود. در پرتو چنین نگرشی است که در طرح های راهبردی، موضوعاتی مثل افزایش خدمات رفاهی، حمایت از گروه های کم درآمد، عمران نواحی عقب مانده، تقویت فعالیت زنان، گسترش سواد آموزی، کمک به ناتوانان و… نه به عنوان یک اقدام صرفاً اخلاقی و خیرخواهانه، بلکه به عنوان یکی از لوازم توسعه اقتصادی و اجتماعی در دستور کار قرار می گیرد.
حفاظت و بهره بردار از منابع و ارزش های طبیعی و فرهنگی
در طرح های ساختاری- راهبردی، با درس آموزی از تجارب زیانبار طرح های جامع- تفصیلی و توجه زیادی به حفاظت از منابع ارزشمند محیطی (طبیعی و انسان ساخت) مبذول شده است.
در واقع بهترین و مناسب ترین راه وصول به توسعه پایدار، استفاده از اصول توسعه پایدار در طرح های توسعه و عمران شهری است. از این نظر، طرح های ساختاری- راهبردی موظف هستند که از طریق شناسایی منابع و جاذبه های با ارزش طبیعی و تاریخی در شهر و حومه، راه های حفاظت و استفاده بهینه از آنها را در چارچوب طرح های ویژه اجرایی، ضوابط کاربری زمین، ارائه رهنمودها و توصیه ها، و تعیین مقررات خاصل معلوم کنند. بر اساس این ملاحظات است که در نظام برنامه ریزی ساختاری- راهبردی، تمهیدات گوناگونی برای تحقق این امر اندیشیده و ابداع شده است.
از جمله این اقدامات می توان به موارد زیر اشاره کرد:
تصویب قوانین جامع در زمینه حفاظت و بهره برداری از منابع طبیعی و فرهنگی
ایجاد تشکیلات کارآمد و مقتدر در زمینه حفاظت و بهره برداری از منابع طبیعی و فرهنگی
تهیه و اجرای طرح های نوسازی و بهسازی مراکز تاریخی و فرهنگی
تهیه و اجرای طرح های توسعه گردشگری در مقیاس منطقه ای و شهری
تهیه طرح های ویژه برای ساماندهی نواحی با ارزش فرهنگی و طبیعی
تقویت هویت فضایی و هویت اجتماعی شهر
به منظور مقابله با عناصر منفی شهرسازی کارکردی (یکسان سازی و تقسیمات مصنوعی)، در الگوی طرح های ساختاری- راهبردی، به حفظ خود ویژگی شهرها و هویت نواحی آن و ایجاد تنوع، سرزندگی و زیبایی در آنها، به یک محور مهم در تهیه و اجرای انواع طرح های توسعه و عمران تبدیل شده است. در این زمینه، نیز از تمهیدات و ابداعات مختلفی استفاده می شود که در بستر توسعه کالبدی شهر به ابعاد کیفی و فرهنگی آن می پردازد از جمله می توان به برنامه ها و طرح هایی اشاره کرد که در چارچوپ طرح های ساختاری برای موضوعات و عرصه های زیر تهیه و اجرا می شود.
حفظ و تقویت اکولوژی طبیعی و استخوان بندی شهر
تقویت عناصر و فضاهای تاریخی و فرهنگی شهر
توسعه و تجهیز زنجیره فضاهای باز و بسته در مقیاس شهر و حومه
توسعه و تجهیز شبکه پیاده راه ها در سراسر شهر و حومه
توسعه و تجهیز شبکه مسیرهای دوچرخه در مقیاس شهر و حومه
ایجاد نمادها و نشانه های شهری در مراکز مهم شهری
توسعه و تجهیز مراکز فراغتی، علمی و هنری در سطح شهر
ساماندهی اثاثه شهری بر اساس موازین زیباشناختی و هویت بومی
تقویت نظام اطلاع رسانی و علائم شهری در جهت هویت بخشی
ساماندهی مراکز خرید و راسته های تفریحی- گردشگری در شهر
نحوه رویکرد به برنامه ریزی محلی و مشارکت عمومی
یکی از خصوصیات بارز برنامه ریزی ساختاری- راهبردی، دوری از برنامه ریزی متمرکز، و خطی است. این امر، از یک طرف، مستلزم تقسیم وظایف برنامه ریزی میان سطوح مختلف مدیریت و تصمیم گیری (ملی، منطقه ای و محلی) است. و از طرف دیگر، نظر برنامه ریزی ساختاری- راهبردی بر اساس امکانات (نهادهای محلی)، (جامعه محلی) و (مشارکت محلی) استوار است و برخلاف روال گذشته بر برنامه ریزی و طراحی شهری در مقیاس های کوچک و مشخص تاکید می ورزد. در واقع از این طریق است که اهداف و روش های برنامه ریزی با نیازها و امکانات واقعی هر محل انطباق می یابد و میان روندهای برنامه ریزی و روندهای اجرایی هماهنگی و وحدت برقرار می گردد.
جایگاه جامعه محلی
یکی از عوارض منفی الگوی طرح های جامع سنتی گرایش به کلیت گرایی و یکسان سازی روش ها و راه حل ها بوده و در نتیجه از پاسخگویی به تفاوت ها و تنوع نیازها در شهرها و اجتماعات مختف بازمانده است. در واکنش نسبت به جریان این کمبود اساسی است که برنامه ریزی ساختاری- راهبردی به برنامه ریزی و طراحی در مقیاس های کوچک و موضوعات محسوس و مشخص انسانی در قلمرو اجتماعات محلی روی آورده است، یعنی جایی که زندگی واقعی و روزمره مردم جریان دارد و رفتارهای جمعی، ارتباطات عاطفی و رفتارهای فرهنگی گروه های مختلف سنی، جنسی، قومی و… ظهور پیدا می کند.
نقش مشارکت
رویکرد برنامه ریزی ساختاری- راهبردی ایجاب می کند که نقش تمام عوامل و نیروهای موثر در حیات شهر مورد توجه و ارزیابی قرار گیرد و نحوه حضور دخالت آنها در تحولات حال و آینده شهر به درستی در نظر گرفته شود. شهر در نهایت، عامه شهروندان تعلق دارد و هدف نهایی هر نوع برنامه ریزی و طراحی شهری، نیز به تامین آسایش و رضایت آنان برمی گردد. بنابراین طبیعی و ضروری است که خود آنان در شکل گیری، توسعه، نظارت و چگونگی بهره گیری از امکانات شهر دخالت فعال و موثر داشته باشند. از این رو موضوع مشارکت شهروندان در روند توسعه و عمران شهر، یک پدیده فرعی یا یک تدبیر سیاسی و اخلاقی نیست، بلکه یکی از اقرارهای لازم برای موفقیت در تهیه و اجرای طرح های توسعه شهری محسوب می شود. در الگوی برنامه ریزی راهبردی، به ویژه با تحولات دو دهه اخیر در زمینه توسعه پایدار، جامعه و کثرت گرایی، موضوع مشارکت در امر برنامه ریزی و مدیریت توسعه و عمران، به یک موضوع محوری و اساسی تبدیل شده است.
یکی از نقاط عطف تحول الگوی طرح های جامع سنتی به الگوی طرح های ساختاری- راهبردی، گرایش از برنامه ریزی آمرانه به سمت برنامه ریزی دموکراتیک است که جوهر آن را فرایند چرخه ای و مشارکت تشکیل می دهد. در واقع جامعه مدنی و اصول دموکراسی اجتماعی ایجاب می کند که تصمیم گیری و اقدام درباره توسعه و عمران شهر یا منطقه باید توسط همه کسانی انجام گیرد که در آن موثر و ذی نفع هستند.
دستاوردهای برنامه ریزی ساختاری- راهبردی
اصولاً برنامه ریزی ساختاری- راهبردی در بستر نقد و اصلاح مشکلات الگوی طرح های جامع- تفضیلی به وجود آمده و به طور عمده بر نفی ، قطعیت و یکسونگری بر برنامه ریزی و ضرورت جامع نگری، انعطاف پذیری و اصلاح پذیری در فرآیند برنامه ریزی و مدیریت تاکید ورزیده است.
با توجه به نقایص و کمبودهای الگوی طرح های جامع سنتی، می توان خصایص اصلی الگوی طرح های ساختاری- راهبردی را به صورت زیر خلاصه کرد:
تفکیک روند برنامه ریزی بر دو سطح (برنامه راهبردی- طرح های اجرایی)
ایجاد نظام سلسله مراتبی در تصمیم سازی، تصمیم گیری و اجرا
تلفیق اهداف کالبدی طرح های توسعه شهری با اهداف اقتصادی- اجتماعی
تلفیق عوامل برنامه ریزی با عوامل اجرایی و مشارکت
تاکید بر تحقق پذیری، انعطاف پذیری و اصلاح پذیری طرح های توسعه شهری
روش های تهیه و تصویب طرح های ساختاری
طبق صفحات قبل دیدیم که در الگوی طرح های ساختاری- راهبردی، طرح های توسعه شهری فقط وسیله ای برای مداخله در سازمان کالبدی شهر نیست، بلکه در درجه اول نوعی راهنمای تصمیم سازی و اقدام برای توسعه همه جانبه محسوب می شود. از این نظر روش های تهیه و تصویب طرح ها، نیز باید به نحوی باشد که به این منظور یاری رساند. در این زمینه، دو نکته مهم وجود دارد:
1- طرح های توسعه شهری باید در چارچوب اهداف و سیاست های طرح های فرداست و در هماهنگی با آنها تهیه گردد و در سطوح مختلف تصمیم گیری به تصویب برسد. در واقع در طرح های بالادست (ساختاری یا راهبردی) چارچوب طرح های محلی (تفضیلی و اجرایی) و نحوه ایجاد هماهنگی میان آنها تعیین می شود.
2- وظایف طرح های توسعه و عمران شهری فقط پرداختن به موضوع کاربری زمین نیست، بلکه سایر تمام عوامل موضوعات موثر در توسعه همه جانبه شهر و منطقه را مد نظر قرار دهد. این امر مستلزم آن است که طرح توسعه و عمران شهر، به جای مطالعات تفضیلی کالبدی، به شناسایی و ارزیابی عوامل موثر در تحولات عمومی شهر اقدام کند و راه های هدایت و نظارت بر آنها را در جهت اصلاح و بهبود در حال و آینده نشان دهد. در این راستا لازم است که شکل و محتوای طرح های ساختاری- راهبردی، نحوه و نوع مطالعات و شیوه بررسی و تصویب آنها، به صورتی هدفمند و روشن تعیین گردد.
شکل و محتوای طرح های توسعه و عمران شهری
شکل و محتوای طرح های ساختاری- راهبردی، اگرچه در کشورها و ایالات مختلف، متفاوت است ولی جوهر مشترک انها بر چند اصل زیر استوار است:
الف- انجام مطالعات پایه به منظور تدوین اهداف، راهبردها و سیاست ها
ب- ارائه پیشنهادات در چارچوب طرح های اجرایی و اقدامات عملی
ج- تدوین نظام مدیریت، اجرا، نظارت و اصلاح
نحوه ارائه اسناد طرح های ساختاری- راهبردی
هدف طرح های ساختاری- راهبردی فقط ارائه نقشه ها و جداول کاربری زمین و یا ارائه اطلاعات تفضیلی در مورد شهر نیست، بلکه در درجه اول تدوین اهداف، راهبردها و سیاست هایی است که برای تصمیم گیری در مورد توسعه و عمران شهر لازم است، و در درجه دوم ارائه برنامه ها و پروژه هایی است که برای وصول به اهداف پیشنهاد می گردد. بر اساس این ملاحظات اسناد و مدارک طرح های توسعه و عمران باید به گونه ای تدوین و ارائه شود که اولاً فرایند تصمیم سازی و تصمیم گیری (اهداف، راهبردها و سیاست ها و…) را روشن و مشخص سازد و ثانیاً امکانات و روش های اجرا، تحقق، نظارت و اصلاح را نشان دهد. برای این منظور، در الگوی برنامه ریزی ساختاری- راهبردی، اصولاً به جای ارائه یک محصول نهایی و مفصل به عنوان "طرح جامع تفضیلی) و تدوین احکام قطعی برای آینده کل شهر، سعی می شود که اسناد و مدارک طرح های توسعه و عمران شهری به صورت مجموعه ای موجز روشن از اهداف، راهبردها، سیاست ها و برنامه های اجرایی با توجه به امکانات و شرایط مکان و زمان، ارائه گردد. علاوه بر این، این اسناد به هیچ وجه قطعی و غیر قابل تغییر نیست و به طور مستمر در جریان زمان مورد بازنگری و اصلاح قرار می گیرد.
نحوه تصویب طرح های ساختاری راهبردی
همان طور که در صفحات قبل به تفضیل آمده است یکی از خصلت های بارز الگوی طرح های ساختاری- راهبردی، تقسیم وظایف برنامه ریزی و مدیریت شهری میان سطوح مختلف مدیریت و تصمیم گیری (ملی، منطقه ای و محلی) است. در این راستا، اختیارات مربوط به نحوه تهیه و تصویب طرح های توسعه شهری تابع سلسله مراتب این طرح ها در مقیاس راهبردی و مقیاس اجرایی است. در واقع تهیه و تصویب طرح های ساختاری- راهبردی، بنا به نقش و وظایف آنها معمولاً بر عهده نهادهای ملی و مرکزی است، ولی تهیه و تصویب طرح های اجرایی (محلی) معمولاً به عهده نهادهای محلی واگذار می شود.
نظام اجرا و مدیریت در طرح های ساختاری- راهبردی
در الگوی طرح های ساختاری- راهبردی، برخلاف گذشته، طرح های توسعه در الگوی برنامه ریزی ساختاری- راهبردی، مراحل مختلف برنامه ریزی و اجرای طرح های توسعه شهری مثل مراحل تهیه طرح، اجرا، نظارت و بازنگری، به عنوان یک فرآیند پیوسته و یکپارچه محسوب می شود. این امر ایجاب می کند که میان روند برنامه ریزی، روند اجرا و مدیریت و روند مشارکت و نظارت، نوعی همکاری و هماهنگی سیستمی به وجود آید در واقع موفقیت طرح های توسعه شهری تا حدود زیادی به چگونگی امکانات اجرا و نحوه مدیریت آنها بستگی دارد و بنابراین دو موضوع برنامه ریزی و اجرا می باید در بستر یک فرآیند واحد در نظر گرفته شود. همان طور که در صفحات قبل گفته شد، اساس برنامه ریزی ساختاری- راهبردی در اصولی استوار است که بر پیوستگی متقابل میان اهداف طرح های توسعه و ابزارهای اجرای آن تاکید دارد. این اصول به طور خلاصه عبارت است از:
– ایجاد پیوستگی میان تصمیم سازی و تصمیم گیری
– لزوم سلسله مراتب برنامه ریزی
– تقسیم سطوح برنامه ریزی به سطح راهبردی و سطح اجرایی
– تاکید بر اجتماعات محلی و نهادهای محلی
– تاکید بر مشارکت همه نیروهای موثر
نحوه رویکرد به تحقق پذیری، نظارت و بازنگری طرح های توسعه شهری
در الگوی برنامه ریزی ساختاری- راهبردی، اصولاً هدف نهایی تهیه طرح و برنامه، عملی ساختن پیشنهاداتی است که اولاً برای توسعه و عمران شهر لازم و مفید تشخیص داده شد و ثانیاً امکانات اجرا و تحقق آن وجود دارد و یا قابل حصول است. عوامل موثر در تحقق پذیری طرح های توسعه شهری، به طور کلی به دو نوع تقسیم می شود. اول، نحوه رویکرد به تعیین اهداف و سیاست ها است که می باید مبتنی بر واقع نگری، انعطاف پذیری و اصلاح پذیری باشد.
دوم، ارزیابی امکانات اجرایی (فنی، انسانی، مالی و…) است که می باید پیشنهادات طرح با توجه به آنها تعیین گردد. علاوه بر اینها از طریق نظارت و ارزیابی مستمر، می باید مناسبات متقابل میان طرح و شرایط اجرایی آن در نظر گرفته شود و در مواقع لازم با ایجاد اصلاحات و تغییرات لازم در اهداف، سیاست ها، روش ها و… به تحقق پذیری آن کمک کرد.
1- معیارهای تعیین اهداف و راهبردها
درطرح های ساختاری- راهبردی، معمولاً اهداف راهبردهای اصلی توسعه و عمران بر اساس خواست کارفرمایان و مسئولان و یا سلیقه کارشناسان، بلکه بر اساس مبانی و معیارهای زیر تعیین و تدوین می گردد:
الف- تدوین اهداف و راهبردها بر اساس اصول توسعه پایدار
ب- تدوین اهداف و راهبردها در چارچوب طرح های فرادست
پ- تدوین اهداف و راهبردها بر اساس نیازها، مشکلات و امکانات واقعی
2- انعطاف پذیری در برنامه ریزی و اجرا
طرح های توسعه شهری، هم از نظر اهداف و مقاصد و هم از نظر روش ها و وسایل اجرایی، می باید در انطباق یا طبیعت پویا و تحول پذیری شهر و شهروندان، تهیه گردد و به اجرا درآید. این امر مستلزم رعایت اصل انعطاف پذیری در مطالعات، پیشنهادات و روش های اجرایی در طرح های توسعه و عمران شهری است که به نوبه خود، مستلزم رعایت اصل بازنگری و اصلاح مداوم است.
3- بازنگری تحقق پذیری و امکان سنجی اجرای طرح های توسعه شهری
یکی از مفاهیم کلیدی در الگوی طرح های ساختاری- راهبردی، موضوع "تحقق پذیری" است، یعنی مطالعات و پیشنهادات طرح باید در راستا و چارچوب موضوعات و محورهایی صورت گیرد که در عمل بیشترین قابلیت و امکان را برای اجرا و تحقق داشته باشد. برای این منظور روش ها و فنون مختلفی ابداع شده است که برای شناسایی و سنجش امکانات تحقق طرح های توسعه شهری به کار می رود. از این نظر بخشی از مطالعات پایه در تهیه طرح های توسعه و عمران به (مطالعات امکان سنجی) اختصاص می یابد. به طور کلی در سنج تحقق پذیری طرح ها و برنامه های پیشنهادی بر اساس دو شاخص (تاثیرگذاری) و (کفایت) انجام می شود.
منظور از "تاثیر گذاری" این است که اقدامات انجام شده تا چه میزان در جهت اهداف مورد نظر عمل می کند و مفهوم "کفایت" برای آن است که میزان تاثیر گذاری تا حد لازم و کافی در نظر گرفته شود. چرا که یک برنامه می تواند موثر باشد ولی تاثیر آن به حد کفایت مورد نظر نرسد. مطالعات امکان سنجی از جهات مختلف صورت می گیرد:
از نظر میزان موافقت اجتماع محلی با طرح و برنامه پیشنهادی
از جهت راه حل های فنی و کارشناسی
از جهت امکانات اقتصادی و مالی مورد نیاز
و …
4- نحوه بازنگری و اصلاح توسعه شهری
در الگوی طرح های ساختاری- راهبردی، برخلاف الگوی طرح های جامع، چون برنامه ها و طرح های توسعه و عمران در دو مقیاس راهبردی (طرح های ساختاری) و مقیاس اجرایی (طرح های محلی) تهیه می شوند و به صورت تدریجی و گام به گام به اجرا درمی آیند، در عمل کمتر نیاز به تجدید نظر اساسی پیدا می کنند. با وجود این، در طرح های ساختاری- راهبردی تمهیدات گوناگون برای بازنگری و اصلاح، چه در مقیاس ساختاری و چه در مقیاس محلی، اندیشیده شده است.
1
1